Становление и развитие системы нормативно-правового регулирования государственного кредита субъекта Российской Федерации

Точкой отсчета в истории государственного кредита субъекта РФ можно считать 1993 г., когда всенародным голосованием была принята Конституция, определившая правовой статус субъектов РФ, равноправных во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, и наделившая их «финансовой самостоятельностью», которая обеспечивается, в частности, правом субъекта РФ принимать свой бюджет, иметь собственные доходные источники, определять направления их расходования и осуществлять заимствования.

Вместе с тем стоит оговориться, что заимствования нецентральных публично-правовых образований истории России известны достаточно давно.

Безусловно, речь идет не о региональном (субфедеральном) кредите в собственном смысле слова, поскольку зарождение основ государственного кредита субъекта РФ непосредственно связано со становлением современной российской бюджетной системы, обусловленной федеративной формой государственного устройства России. Тем не менее интересно вспомнить об истоках организации регионального кредита в нашей стране.

Основной формой муниципального кредита в дореволюционной России были облигационные заимствования, выступавшие одним из инструментов ведения городского хозяйства. Впервые муниципальный облигационный заем был выпущен г. Ревелем (ныне — г. Таллин) в 1871 г. на сумму 50 тыс. руб. сроком на 34 года спустя сто лет после выпуска первого государственного облигационного займа. В 1901-1910 гг. крупными городами Российской империи было выпущено облигаций на общую сумму 286 млн руб., а по состоянию на январь 1913 г. суммарная номинальная стоимость российских муниципальных облигаций в обращении составляла уже 471 млн руб. Следствием активного использования заимствований в тот период явилось существенное повышение эффективности городского хозяйства, поскольку выпускаемые займы имели преимущественно целевой характер. Средства займов направлялись на развитие городского хозяйства (строительство городских электростанций, мощение улиц, прокладку трамвайных путей и т. п.). Между тем эмитировались облигации и для рефинансирования предыдущих займов (например, 4,5-процентный московский заем 1896 г.) .

С 1913 г. развитие рынка муниципальных облигаций приостановила Первая мировая война, когда города были вынуждены перейти к системе гарантированных правительством краткосрочных займов. Полностью же прерывается история осуществления заимствований нецентральными публично-правовыми образованиями в России с приходом к власти большевиков. Так, после аннулирования в 1918 г. государственных займов [129] царского и Временного правительств Декретом Совета народных комиссаров РСФСР от 9 октября 1919 г. был также аннулирован институт муниципальных

- 131

займов .

Только после распада СССР в России началась «реанимация» регионального кредита на фоне развернувшегося процесса децентрализации власти на основе федеративного принципа государственного устройства . И, несмотря на то что фактически история государственного кредита субъекта РФ, как мы уже сказали, берет свое начало с 1993 г., необходимо отметить, что за несколько лет до принятия Конституции уже были намечены некоторые зачатки правового регулирования кредитной деятельности регионов, обусловленные проведением в 1990-1991 гг. определенной демократизации государственного устройства России.

Так, на закате перестройки был принят Закон РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» , закрепивший, что расходы бюджетов всех уровней делятся на расходы, включаемые в бюджет текущих расходов, и расходы, включаемые в бюджет развития. Дефицит бюджета развития в силу ст. 13 названного Закона покрывался за счет выпуска государственных займов или использования кредитных ресурсов. Иных указаний на осуществление региональных заимствований в данном акте не содержалось.

В то же время Законом РФ от 13 ноября 1992 г. № 3877-1 «О государственном внутреннем долге Российской Федерации»[130] [131] [132] [133] региональные заимствования в государственный внутренний долг Российской Федерации не включались. В п. 5 ст. 2 предусматривалось, что Россия не несет ответственности по долговым обязательствам национально-государственных и административно-территориальных образований РФ, если они не были гарантированы самой Российской Федерацией. При этом формы долговых обязательств указанных публично-правовых образований и условия их выпуска (выдачи), как следует из абз. 2 п. 5 ст. 2, должны были определяться соответствующими органами национально-государственных и административно-территориальных образований РФ в соответствии с законодательством РФ.

Подобное разграничение компетенции в сфере кредитной деятельности федеральных и региональных органов государственной власти явилось следствием подписания 31 марта 1992 г. Федеративного договора — Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации; краев, областей, городов Москвы и Санкт- Петербурга РФ; автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации (см. постановление СНД РФ от 10.04.1992 № 2689-1 «О Федеративном договоре» ), а также его последующего инкорпорирования в Конституцию.

Более определенное отношение к заимствованиям субъектов РФ было выражено в Законе РФ от 15 апреля 1993 г. № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления»[134] [135] [136] (далее — Закон об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов).

В ст. 12 названного акта законодатель четко определил, что при недостаточности бюджетных средств для покрытия расходов, превышающих минимальный бюджет , или в случаях временных финансовых затруднений в процессе исполнения утвержденного бюджета исполнительные органы власти могут получать процентные или беспроцентные ссуды из иных бюджетов, а также по решению представительных органов власти в установленном порядке выпускать займы на инвестиционные цели на соответствующих территориях. Кроме того, в указанной статье декларировалось право исполнительного органа власти получать краткосрочные кредиты коммерческих банков.

Необходимо особо подчеркнуть законодательно закрепленный целевой характер осуществления государственных заимствований того периода. В положениях Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» государственные займы также рассматривались исключительно как инструмент покрытия дефицита бюджета развития, призванного финансировать инвестиционную и инновационную деятельность и другие затраты, связанные с расширенным воспроизводством.

Принципиальные основы государственной долговой политики, заложенные в Конституции 1993 г., не сразу получили свою правовую реализацию. В частности, вопреки конституционному положению ч. 4 ст. 75 о том, что государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом, правовое регулирование государственного кредита на протяжении некоторого времени складывалось преимущественно из подзаконных нормативных правовых актов федерального уровня и законодательства субъектов РФ.

И, по сути, законодательную основу государственной кредитной деятельности на всей территории РФ составляли вышеуказанные законодательные акты, введенные в действие еще до принятия Конституции 1993 г. и действовавшие до 1 января 2000 г. (см. ст. 2 Федерального закона от 09.07.1999 № 159-ФЗ «О введении в действие Бюджетного кодекса Российской

Федерации» ). При этом, предусмотрев в качестве заемных средств бюджетов процентные и беспроцентные ссуды, займы и кредиты коммерческих банков, названные «доконституционные» законы не определили ни понятия указанных долговых обязательств, ни порядок и условия их возникновения, изменения и прекращения, не говоря уже о предельных нормативах государственных долговых обязательств.

Так, до принятия в России специального законодательства порядок выпуска и обращения ценных бумаг на федеральном уровне определялся Положением о выпуске и обращении ценных бумаг и фондовых биржах в РСФСР, утвержденным постановлением Правительства РСФСР от 28 декабря 1991 г. № 78 . Действие данного Положения в силу его п. 3 распространялось

и на государственные долговые обязательства, под которыми понимались любые ценные бумаги, удостоверяющие отношения займа, в которых должником выступают государство, органы государственной власти или управления.

Указом Президента РФ от 04.11.1994 № 2063 «О мерах по государственному регулированию рынка ценных бумаг в Российской Федерации»[137] [138] [139] предусматривалось, что впредь до принятия федерального закона, устанавливающего требования, предъявляемые к ценным бумагам, к публичному размещению с соблюдением предусмотренных законодательством РФ требований допускаются в том числе государственные ценные бумаги, облигации, включая облигации, выпускаемые органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, а также иные ценные бумаги, обращение которых разрешено в соответствии с федеральными законами и международными договорами РФ. Здесь следует отметить не вполне обоснованное отделение облигаций, выпускаемых органами государственной власти субъектов РФ, от государственных ценных бумаг.

В условиях широкой правовой дискреции региональные органы государственной власти с 1992 г. приступили к эмиссии долговых обязательств. Первым региональным займом явился заем, выпущенный в феврале 1992 г. администрацией Хабаровского края. Всего за период с 1992 по 1996 г. выпуск займов осуществляли 60 из 89 субъектов РФ. Они выпустили 141 заем на общую сумму более 14 трлн неденоминированных рублей. При этом наибольший объем выпусков приходился на Московскую и Свердловскую области — на каждую свыше десяти, на Нижегородскую — шесть, на Татарстан, Санкт-Петербург, Ставропольский край и Ленинградскую область — по пять выпусков, на Республику Коми — три эмиссии[140].

Основными целями выпускаемых займов были покрытие кассовых разрывов, рефинансирование ранее выпущенных займов и финансирование инвестиционных проектов. Наибольшей популярностью у региональных властей пользовались местные краткосрочные облигации по типу федеральных государственных краткосрочных облигаций и жилищные займы[141].

Что же касается бюджетных ссуд и коммерческих кредитов, привлекаемых субъектами РФ в целях покрытия бюджетных дефицитов, то их правовое регулирование носило ситуационный характер. Статьей 12 Закона об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов предусматривалось, что исполнительный орган власти вправе получать краткосрочные кредиты коммерческих банков по решению представительного органа власти, в котором определяются приемлемые условия заключения соглашения исполнительного органа власти с банком о предоставлении и погашении кредита.

Качественные изменения в правовом регулировании государственного кредита субъекта РФ произошли только в 1995-1998 гг.

В этот период были приняты и вступили в силу первая и вторая части ГК, которые, среди прочего, установили особенности участия публичнотерриториальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством (ст. 124-127), новые правила относительно займа и кредита применительно к капиталистическим реалиям (ст. 807-821) и, что самое важное, дали легальное определение договору государственного займа (ст. 817).

В 1996 г. был введен в действие Закон о рынке ценных бумаг, предметом регулирования которого явились отношения, возникающие при эмиссии и обращении эмиссионных ценных бумаг независимо от типа эмитента. Данным Законом впервые было предусмотрено требование по установлению представительными органами государственной власти предельных объемов эмиссии ценных бумаг, эмитируемых органами власти соответствующего

143

уровня .

Статьей 19 названного Закона, посвященной процедуре эмиссии и ее этапам, было предписано, что процедура эмиссии государственных ценных бумаг, условия их размещения и обращения регулируются федеральными законами или в порядке, ими установленном.

Таким законодательным актом, определившим особенности участия публично-территориальных образований в отношениях, возникающих в результате осуществления эмиссии государственных ценных бумаг, стал Закон об особенностях эмиссии. Названный нормативный правовой акт закрепил понятие государственных ценных бумаг субъекта РФ и их эмитента, установил требования к эмиссии таких бумаг, порядок возникновения и исполнения обязательств субъекта РФ по государственным ценным бумагам.

Важным нововведением указанного Закона явилась норма ст. 3, определившая, что существование государственных ценных бумаг допускается только в виде эмиссионных ценных бумаг, понятие которых законодатель, в свою очередь, раскрыл в Законе о рынке ценных бумаг. Данное положение Закона об особенностях эмиссии создало надежный правовой барьер против выпуска субъектами РФ так называемых «суррогатов» ценных бумаг, а также [142] «суррогатов» платежных и расчетных средств (таких, как вексель) (см. письмо Минфина России от 30.10.1997 № 05-01-04[143]).

При этом следует добавить, что законодательный запрет на выпуск органами государственной власти векселей, столь популярных в начале 1990-х гг. (см., например, постановление Администрации Мурманской области от 15.12.1996 № 446 «О выпуске простых жилищных векселей Администрации Мурманской области»[144]), фактически был наложен еще Федеральным законом от 11.03.1997 № 48-ФЗ «О переводном и простом векселе»[145] [146].

Помимо того, что Закон об особенностях эмиссии упорядочил процедуру эмиссии ценных бумаг субъектов РФ, в том числе приводящих к образованию регионального внешнего долга, он также узаконил для органов государственной власти субъектов РФ следующие предельные значения, отсутствовавшие на тот момент в бюджетном законодательстве РФ: предельный размер государственного долга субъекта РФ; предельный объем средств, направляемых на финансирование дефицита бюджета субъекта РФ на текущий финансовый год; предельный объем расходов на обслуживание долга субъекта РФ с учетом задолженности прошлых лет . Эмиссия государственных ценных бумаг субъектов РФ в силу ст. 7 названного Закона ставилась в зависимость от утверждения в составе закона о бюджете указанных предельных значений.

С 1 января 2000 г. кредитная деятельность субъектов РФ на федеральном уровне регламентируется БК. Данный нормативный правовой акт стал основополагающим документом в сфере правового регулирования государственного кредита субъекта РФ. Его положения урегулировали не только отношения по поводу привлечения субъектом РФ дополнительных финансовых ресурсов, но и отношения, связанные с предоставлением бюджетных средств в форме бюджетных кредитов и государственных гарантий субъекта РФ.

Бюджетный кодекс восполнил имевшиеся на тот момент пробелы в категориально-понятийном инструментарии правового регулирования государственного кредита, установив легальные дефиниции таких понятий, как «государственный долг», «государственные заимствования», «бюджетный кредит», «бюджетная ссуда», «государственная гарантия».

Долговые обязательства публично-территориальных образований, составляющие государственный долг, стали рассматриваться в качестве источников финансирования дефицитов соответствующих бюджетов (ст. 94-95 БК), тогда как ранее действовавший Закон об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов заемные средства наряду с закрепленными и регулирующими доходами относил к доходным источникам бюджета (ст. 8, 13).

Бюджетным кодексом также были установлены определенные ограничения на масштабы долговой деятельности регионов. Помимо закрепления вышеупомянутых предельных значений, ранее содержавшихся в ст. 7 Закона об особенностях эмиссии , федеральным законодателем было предписано требование региональным органам государственной власти, осуществляющим государственные заимствования, ежегодно разрабатывать и утверждать программу государственных внутренних заимствований субъектов РФ.

Первоначальная редакция ч. 3 ст. 99 БК к возможным формам региональных долговых обязательств относила следующие:

- кредитные соглашения и договоры, заключенные от имени субъекта РФ с физическими и юридическими лицами, кредитными организациями, [147] иностранными государствами, международными финансовыми организациями, в пользу указанных кредиторов;

- государственные займы субъекта РФ, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг субъекта РФ;

- договоры о предоставлении государственных гарантий субъекта РФ, договоры поручительства субъекта РФ по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;

- переоформленные долговые обязательства третьих лиц в государственный долг субъекта РФ на основе принятых законов субъекта РФ;

- соглашения и договоры, в том числе международные, заключенные от имени субъекта РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств субъектов РФ прошлых лет.

Следует обратить внимание на то, что в названном перечне региональных долговых обязательств не значилась такая форма, как бюджетная ссуда, широко используемая с начала 1990-х гг. публично-территориальными образованиями в случаях недостаточности средств для покрытия бюджетных расходов. Бюджетные ссуды законодателем были отнесены к формам финансовой помощи (межбюджетным трансфертам) (ст. 133, 139 БК в первоначальной редакции) и включены в состав неналоговых доходов бюджетов (ст. 41 БК в первоначальной редакции), что, как представляется, не соотносится с такими присущими ей характеристиками, как срочность, возвратность и возмездность (в определенных законом случаях).

Необходимо иметь в виду, что бюджетная ссуда может рассматриваться не только в качестве формы привлечения денежных средств в бюджет, но и в качестве инструмента размещения бюджетных средств. Последним свойством обладает и бюджетный кредит, понятие которого было введено в правовое поле с 1 января 2000 г. БК.

Согласно действовавшей на тот момент редакции ст. 6 БК отличия между бюджетной ссудой и бюджетным кредитом сводились к субъекту, с которым публично-территориальное образование вступает в кредитные отношения. Если в рамках бюджетного кредитования отношения возникали между публично- правовым образованием и юридическим лицом, то в случае с предоставлением бюджетной ссуды — с другим публично-правовым образованием.

Федеральным законом от 28.08.2004 № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений»[148] (далее — Закон о внесении изменений в БК № 120-ФЗ) понятие бюджетной ссуды было исключено.

Данное изменение носило скорее терминологическое значение. Бюджетный кредит, совместивший в себе признаки утративших силу легитимных понятий бюджетного кредита и бюджетной ссуды, был определен законодателем как форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах[149].

При этом, несмотря на то что бюджетный кредит был включен как форма долгового обязательств в состав государственного долга субъекта РФ (ст. 99 БК), он продолжал рассматриваться федеральным законодателем и в качестве формы межбюджетного трансферта (ст. 129, 134 БК в редакции Закона о внесении изменений в БК № 120-ФЗ).

Непоследовательность бюджетного законодательства РФ того времени проявлялась и в другом. Так, в то время как бюджетные кредиты не относились к государственным заимствованиям субъектов РФ, такой вид регионального долгового обязательства, как государственные гарантии, выданные от имени субъекта РФ, включался законодателем в определение указанного понятия (ст. 90 БК).

Стоит заметить, что понятие государственной гарантии также относится к новеллам бюджетного законодательства РФ. До принятия БК публичнотерриториальные образования для обеспечения исполнения обязательств третьими лицами выдавали поручительства. По этой причине первоначальная редакция БК среди форм долговых обязательств публично-правовых образований называла как договоры о предоставлении государственных гарантий, так и договоры поручительства по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами, хотя по своей природе данные долговые обязательства являются тождественными[150].

Особую роль в правовом регулировании государственного кредита, в том числе регионального значения, играет Закон о внесении изменений в БК № 63-ФЗ, который не только устранил имевшиеся на тот момент внутренние противоречия БК, но и восполнил некоторые пробелы правового регулирования бюджетных правоотношений.

В частности, государственная гарантия, будучи самостоятельным видом долгового обязательства публично-территориального образования, была исключена из определения понятия государственных заимствований ввиду разного экономического и правового содержания указанных категорий; по аналогичным основаниям бюджетный кредит был изъят из перечня форм межбюджетных трансфертов; к числу обязательных требований теперь отнесены разработка и утверждение не только программы государственных внутренних заимствований субъекта РФ, но и программы государственных внешних заимствований и государственных гарантий субъекта РФ; более полно регламентирован порядок и условия осуществления региональных заимствований и предоставления бюджетных кредитов и государственных гарантий субъекта РФ.

Установленный в ч. 2 ст. 99 БК перечень долговых обязательств, составляющих государственный долг субъекта РФ, с момента введения в действие БК также претерпел некоторые изменения. Прежде всего сузился круг лиц, у которых субъект РФ вправе приобретать кредитные ресурсы. Согласно прямому указанию федерального законодателя перечень долговых обязательств субъекта РФ теперь является исчерпывающим. Однако следует заметить, что конструкция правовой нормы ч. 3 ст. 99 БК говорит об обратном: в объем государственного долга субъекта РФ включается объем иных (за исключением указанных обязательств по государственным ценным бумагам субъекта РФ, полученным бюджетным кредитам и кредитам от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций, а также по государственным гарантиям субъекта РФ) непогашенных долговых обязательств субъекта РФ. По всей видимости, речь идет о пролонгированных и реструктуризированных долговых обязательствах субъекта РФ прошлых лет.

Немаловажное значение для правового регулирования регионального кредита имеет также Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации» (далее — Закон о принципах организации законодательных и исполнительных органов госвласти субъекта РФ).

В соответствии со ст. 26.13 названного нормативного акта органы государственной власти субъекта РФ самостоятельно обеспечивают сбалансированность регионального бюджета и соблюдение установленных законодательством РФ требований к размерам дефицита бюджета, размеру и составу государственного долга субъекта РФ и исполнению долговых обязательств субъекта РФ. В ст. 26.21 указанного Закона декларируется право субъекта РФ привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска государственных ценных бумаг субъекта РФ.

Российская правовая система предполагает, что общественные отношения наряду с законами могут регулироваться и иными нормативными правовыми актами, не являющимися по своей природе законами. Как следует из ст. 1 и 3 БК, отношения государственного кредита субъекта РФ, будучи бюджетными правоотношениями, на федеральном уровне регламентируются также подзаконными нормативными правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти. [151]

Стоит отметить, что нормотворческая деятельность Президента РФ по регулированию бюджетных правоотношений, в том числе отношений государственного кредита, в настоящее время не столь активна, как в 1990-е гг. Большинство указов Президента РФ, входящих в систему источников современного бюджетного права России, было принято именно в 1990-е гг., при этом ряд таких указов на сегодняшний день представляет собой «юридические переживания» . К числу подобных актов Президента РФ можно отнести, например, Указ от 12.05.1997 № 467 «О прекращении предоставления гарантий и поручительств за счет средств федерального бюджета»[152] [153], которым предусматривалось прекращение предоставления гарантий и поручительств по кредитам коммерческих банков, привлекаемым субъектами РФ.

Подзаконное нормативное правовое регулирование в бюджетной сфере реализует Правительство РФ в рамках своей компетенции, установленной Конституцией (ст. 114, 115), Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»[154]. Примером подзаконных актов Правительства РФ, затрагивающих вопросы в сфере регионального кредита, может служить постановление Правительства РФ от 01.12.2012 № 1238 «О государственной регистрации условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации и муниципальных ценных бумаг, изменений, вносимых в условия эмиссии и обращения этих ценных бумаг, а также об отчетах о проведенной эмиссии»[155] [156].

В свою очередь, федеральным органом государственной власти, наделенным полномочиями по нормативному правовому регулированию в бюджетной сфере и в сфере государственного долга, является Минфин России (см. постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации» ). Соответствующие акты Минфин России издает в форме приказов. Применительно к рассматриваемому вопросу среди них, в частности, можно назвать приказ Минфина России от 17.06.2010 № 60н «Об утверждении Порядка передачи Министерству финансов Российской Федерации информации о долговых обязательствах, отраженной в Г осударственной долговой книге субъекта Российской Федерации и муниципальных долговых книгах муниципальных образований» .

Правовая регламентация государственного кредита в субъекте РФ осуществляется с учетом требований законодательства Российской Федерации, которая в силу п. «ж» ст. 71 Конституции наделена исключительной компетенцией в области установления основ финансового и кредитного регулирования.

Как следует из п. 3.1 ст. 26.3 Закона о принципах организации законодательных и исполнительных органов госвласти субъекта РФ, по вопросам в сфере региональных долговых отношений, отнесенным к самостоятельным полномочиям органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, региональные органы государственной власти правомочны принимать законы, иные нормативные правовые акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право, т. е. в порядке непосредственного правотворчества.

В этой связи интерес вызывает подп. 34 п. 2 ст. 26.3 названного Закона, в соответствии с которым полномочие по привлечению субъектом РФ заемных средств, а также по обслуживанию и погашению внутренних и внешних долгов субъекта РФ относится к полномочиям региональных органов государственной власти в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ осуществляется на основе Конституции, Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий (п. 3 ст. 11 Конституции). [157]

Следуя указанному конституционному принципу, федеральный законодатель в п. 2 ст. 26.1 рассматриваемого Закона предусмотрел, что полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, определяются Конституцией, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов РФ.

При этом предполагается, что все указанные договоры и нормативные правовые акты должны соответствовать Конституции (см. Определение Конституционного Суда РФ от 06.12.2001 № 250-О «По запросу

Г осударственного собрания — Курултая Республики Башкортостан о толковании ряда положений статей 5, 11, 71, 72, 73, 76, 77 и 78 Конституции Российской Федерации»[158]). Все они призваны не дополнять, а реализовывать конституционные положения, в некоторых случаях конкретизируя их.

Долговая же сфера государственной деятельности, отнесенная федеральным законодателем к региональным полномочиям по предметам совместного ведения Российской Федерации и входящих в нее субъектов, не упомянута в ст. 72 Конституции, определившей направления совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а следовательно, согласно общему принципу ст. 73 Конституции должна находиться в исключительном ведении субъекта РФ, и региональные органы государственной власти в указанных правоотношениях обладают всей полнотой государственной власти.

Между тем не стоит забывать, что финансовое и кредитное регулирование, как было указано ранее, является согласно п. «ж» ст. 71 Конституции прерогативой Российской Федерации. Кроме того, установление порядка выпуска государственных займов исходя из п. 4 ст. 75 Конституции также входит в компетенцию Российской Федерации, что означает, что законодательные и иные нормативные правовые акты субъектов РФ в области региональных кредитных отношений не могут противоречить федеральному законодательству (п. 5 ст. 76 Конституции).

Таким образом, полагаем, федеральный законодатель ошибочно отнес полномочие по привлечению заемных средств, а также по обслуживанию и погашению региональных долгов к полномочиям субъекта РФ по предметам его совместного ведения с Российской Федерацией. Заемная деятельность регионов, по нашему мнению, входит в исключительное ведение субъекта РФ, однако, будучи элементом финансовой деятельности государства, ее нормативное правовое регулирование лежит в плоскости предметов ведения самой Федерации, что обусловливает необходимость соответствия регионального законодательства федеральному.

Основные начала региональной кредитной политики заложены в конституциях (уставах) субъектов РФ, положения которых прямо или опосредованно закрепляют возможность, принципы и порядок регулирования государственной кредитной деятельности на уровне отдельных субъектов РФ.

Так, например, в п. 4 ст. 16 Устава Нижегородской области от 30.12.2005 № 219-З[159] закреплено правомочие Нижегородской области привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска государственных ценных бумаг области, в порядке, установленном областным законом в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.

Отдельные нормы конституций (уставов) субъектов РФ устанавливают компетенцию законодательного (представительного), высшего исполнительного и других органов государственной власти субъектов РФ в сфере регионального кредита.

В части полномочий Г осударственного Собрания Республики

Башкортостан Конституция Республики Башкортостан от 24.12.1993 № ВС-22/15[160], например, предусматривает, что законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств Республики Башкортостан, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета

Республики Башкортостан, рассматриваются Государственным Собранием Республики Башкортостан по представлению Президента Республики Башкортостан либо при наличии заключения Президента Республики Башкортостан, представляемого в Государственное Собрание Республики Башкортостан в течение одного месяца (ст. 76). Аналогичная норма закреплена также в п. 2 ст. 36 Устава города Москвы от 28.06.1995[161].

Отметим, что данные положения проистекают из п. 3 ст. 6 Закона о принципах организации законодательных и исполнительных органов госвласти субъекта РФ, регламентирующей правовые основы законодательной

инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ.

Применительно к полномочиям исполнительной ветви государственной власти нормы Устава Санкт-Петербурга от 14.01.1998[162] гласят, что Правительство Санкт-Петербурга разрабатывает для представления

Губернатором Санкт-Петербурга в Законодательное Собрание Санкт-

Петербурга проект бюджета Санкт-Петербурга, в котором, в частности, определяются основные параметры программ государственных

заимствований и государственных гарантий Санкт-Петербурга, предельный объем государственного долга Санкт-Петербурга и расходов на его обслуживание, а также обеспечивает их исполнение. Кроме того, Правительство Санкт-Петербурга готовит отчет об исполнении бюджета Санкт-Петербурга, в том числе в части параметров кредитной деятельности, для представления его Губернатором Санкт-Петербурга в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга (подп. 7 п. 2 ст. 42, подп. 2, 4 п. 3 ст. 44 Устава Санкт-Петербурга).

В конституционно-правовых нормах субъектов РФ нашли свое отражение и основы осуществления контрольной деятельности за реализацией региональной кредитной (долговой) политики. Так, например, в соответствии со ст. 43 Устава (Основного Закона) Владимирской области от 14.08.2001 № 62-ОЗ[163] контрольными функциями наделена образованная Законодательным Собранием Счетная палата Владимирской области, полномочия, состав и порядок деятельности которой устанавливаются областным законом в соответствии с федеральным законодательством (см. Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»[164] (далее — Закон об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов).

Согласно Закону Владимирской области от 12.12.2011 № 110-ОЗ «О Счетной палате Владимирской области»[165] в круг полномочий Счетной палаты Владимирской области, в частности, входит контроль за состоянием внутреннего долга, оценка эффективности предоставления бюджетных кредитов за счет средств областного бюджета, а также оценка законности предоставления государственных гарантий (ч. 1 ст. 8).

Более детальное нормативно-правовое регулирование региональной кредитной деятельности, учитывающее особенности экономического развития конкретного региона и его потребности в заемных ресурсах, содержится в законодательных и иных правовых актах субъекта РФ, принятых в соответствии с БК, как того требуют нормы его ст. 2, ч. 4 ст. 3.

При этом положения, посвященные правовой регламентации отношений в сфере регионального кредита, можно найти как в кодифицированных или интегрирующих (базовых) актах бюджетного законодательства субъектов РФ (например, в Бюджетном кодексе Республики Татарстан от 29.05.2004 № 35-ЗРТ[166] регулированию данной сферы правоотношений отведена гл. IV «Дефицит бюджета и источники его покрытия», в Законе Санкт-Петербурга от 20.07.2007 № 371-77 «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге»[167] — гл. 6

«Государственный долг Санкт-Петербурга»)[168] [169] [170] [171], так и в специальных законодательных и иных правовых актах субъекта РФ (например, Закон Московской области от 31.10.2008 № 159/2008-ОЗ «О долге Московской области» (далее — Закон о долге Московской области), Закон

Ставропольского края от 30.07.2008 № 54-кз «О порядке предоставления государственных гарантий Ставропольского края» (далее — Закон о порядке предоставления государственных гарантий Ставропольского края), постановление Кабинета Министров Республики Башкортостан от 14.12.2001 № 317 «О мерах по регулированию долговых обязательств Республики Башкортостан» ).

Кроме того, важное значение для регулирования отношений регионального государственного кредита имеют ежегодно принимаемые законы о бюджете на очередной финансовый год и (или) плановый период, в которых указываются предельный размер государственного долга субъекта РФ и другие показатели государственного кредита.

Резюмируя вышеизложенное, можно констатировать, что за последние 20 лет нормативно-правовое наполнение государственного кредита субъекта РФ претерпело разительные перемены.

Законодательное оформление в системной взаимосвязи получили все отношения, охватываемые понятием государственного кредита в широкой его трактовке, в том числе отношения по поводу осуществления государственных заимствований субъекта РФ и предоставления бюджетных кредитов и государственных гарантий субъекта РФ. На федеральном уровне установлены определенные ограничения на масштабы региональной долговой деятельности, что обусловлено ее влиянием на реализацию государственной долговой политики РФ в целом. Долговые обязательства перестали рассматриваться в качестве доходных источников бюджета, а отнесены законодателем в силу их экономического и правового содержания к источникам финансирования дефицита бюджета.

Вместе с тем следует иметь в виду, что система нормативно-правового регулирования региональной кредитной деятельности продолжает развиваться, подтверждением чему, в частности, может служить меняющаяся под воздействием экономической конъюнктуры позиция федерального законодателя в отношении прав субъектов РФ на выход на международный рынок капитала, в том числе с рублевыми облигационными займами, а также на предоставление бюджетных кредитов юридическим лицам, о чем более подробно будет изложено в последующих главах настоящего диссертационного исследования.

С. 253.

117

158

<< | >>
Источник: Богданова Александра Викторовна. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО КРЕДИТА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. 2016Москва. 2016

Скачать оригинал источника

Еще по теме Становление и развитие системы нормативно-правового регулирования государственного кредита субъекта Российской Федерации:

  1. 2. Принципы, определяющие порядок построения, функционирования и развития банковской системы Российской Федерации
  2. § 2. Формирование кредитной системы СССР и ее нормативно-правовое регулирование в период проведения новой экономической политики (1921 — 1930 гг.)
  3. § 4. Системный банковский кризис 1998 года в Российской Федерации: истоки (1991—1998 гг.) и причины
  4. Становление российской системы управления внешнеэкономической деятельностью
  5. Особенности правового регулирования вексельного рынка
  6. УРОКИ 13-14. Правовые основы потребительской кооперации Российской федерации
  7. 24.2. Экономика предприятия факторы развития и роста продуктивности и снижения издержек производства; сбыт продукции, финансовая деятельность предприятия, предпринимательство, планирование и регулирование предпринимательской деятельности предприятий; организация материально-технического обеспечения предприятий
  8. 2. Государственное регулирование регионального развития
  9. РЕГИОНАЛЬНОЕ ВОСПРОИЗВОДСТВО КАК МАТЕРИАЛЬНАЯ ОСНОВА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И КРИТЕРИЙ ЭФФЕКТА ВИС С ТИ УПРАВЛЕНИЯ.
  10. 2.1. Развитие налоговой системы и ее влияние на инвестиционную активность предприятий.
  11. § 2. Организация безналичных расчетов в системе функций Центрального банка Российской Федерации как органа государственного регулирования банковской деятельности и ее правовые основы.
  12. Отраслевая принадлежность отношений в сфере государственного кредита
  13. Становление и развитие системы нормативно-правового регулирования государственного кредита субъекта Российской Федерации
  14. Государственные заимствования субъекта Российской Федерации
  15. Государственные гарантии субъекта Российской Федерации
  16. Организационно-правовые основы управления государственным долгом субъекта Российской Федерации
  17. Особенности бюджетного кредитования субъектом Российской Федерации
  18. § 2. Особенности правового регулирования доходов публичных фондов, находящихся в частной собственности
  19. 3.1. Публично-правовые средства государственной поддержки субъектов социального предпринимательства