Понятие и принципы государственного кредита

Прежде чем начать исследование особенностей правового регулирования государственного кредита субъекта РФ, необходимо определиться с содержанием самого понятия «государственный кредит» и с принципами его функционирования.

Несмотря на наличие общепризнанного определения кредита, государственный кредит, будучи сложной экономико-правовой категорией, всегда трактовался по-разному, ввиду чего был и остается предметом непрекращающихся научных дискуссий. В этой связи раскрыть сущность и содержание исследуемого явления позволит анализ эволюции финансово - правовой мысли о природе государственного кредита, оставленной нам прошлыми поколениями ученых.

Дореволюционная доктрина исходила из понимания государственного кредита как одного из способов мобилизации государственных доходов[5]. При этом, как видно из работы И. Т. Тарасова, мнения о роли государственного кредита в организации государственного хозяйства были до крайности разнообразны: «Одни писатели видят только отрицательную сторону этого кредита как источника многих зол (А. Смит, Рикардо, Сисмонди, Чельмерс, Миль и др.); другие признают за этим кредитом положительное значение только в исключительных случаях (Лотц, Рау, Небениус, Сэй, Пфейффер и др.);

третьи превозносят государственный кредит и желают видеть только положительную сторону его (Ло, Вольтер, Дюфрен-Сен-Леон, Пинто, Цешковский, Коклен, Цахариэ, Маклеод, Лафит, Дитцель, Ройе и др.)»[6] [7] [8].

Более рациональны рассуждения немецкого экономиста Лорнеца фон Штейна, который считал, что «государственный кредит не есть счастье или несчастье, а просто органический элемент современной государственной жизни, который и должен быть исследован с этой именно точки зрения, дабы не

п

впасть в ошибочные обобщения в ту или иную сторону» .

Собственно, по такому пути в исследовании природы государственного кредита в целом развивалась русская дореволюционная финансово-правовая мысль.

Место государственного кредита в системе государственного хозяйства дореволюционные ученые определяли исходя из того значения, которое имеют для нормального функционирования государства так называемые чрезвычайные государственные расходы, покрытие которых, как говорил Л. В. Ходский, «в течение одного-двух финансовых лет было бы решительно

О

непосильно для населения» . А. А. Исаев указывал на следующую особенность подобных расходов: «нельзя точно предсказать ни время их наступления, ни продолжительность существования, ни размеры расходов, которые они причинят государству»[9]. Стоит добавить, что современная финансово-правовая наука также признает деление государственных расходов на обычные и чрезвычайные. Например, Н. А. Поветкина отмечает, что чрезвычайные расходы возникают в условиях наступления различных чрезвычайных ситуаций, рисков и угроз, в частности военного положения, стихийных бедствий, финансового кризиса, природных, техногенных и иных катастроф, массовых заболеваний, и влекут задействование особого порядка и условий расходования бюджетных средств[10].

Перед финансовой наукой встал вопрос о способах покрытия таких расходов. В качестве альтернативы обыкновенным доходам, объем которых объективно ограничен податными силами населения, С. И. Иловайский называл особый запасный фонд, формируемый за счет бюджетных избытков, и государственный кредит. При этом, как подчеркивал ученый, «бюджетные избытки, необходимые для образования таких фондов, встречаются... крайне редко, и их очень трудно предохранить от траты на обыкновенные государственные расходы»[11]. В итоге в своих рассуждениях автор пришел к выводу, что «единственным существенным способом покрытия чрезвычайных государственных расходов является теперь государственный кредит»[12].

Анализируя экономические последствия принятия решения о выпуске новых займов, а также моральный аспект переложения государственных расходов по погашению государственных займов на будущие поколения, ученые дореволюционной эпохи искали основания для положительной или отрицательной оценки значения государственного кредита, основываясь на существе кредита вообще как органичного элемента общественной жизни. Ключевыми основаниями для оценки считались цели государственных заимствований, источники их погашения и выплаты процентов по ним.

Так, Л. В. Ходский относил к производительному кредиту только те займы, которые привлекаются в целях погашения следующих чрезвычайных расходов: «1) затраты на капитал для непосредственного доходного помещения с целью развития своих частноправовых источников дохода; 2) для выполнения каких- либо крупных социально-экономических и финансовых реформ, которыми правительство не преследует, как первого рода затратами, непосредственных выгод казны, но которые оказывают очевидное воздействие на возвышение материального благосостояния страны (примером подобных затрат может служить выкупная операция в России, восстановление металлического обращения и т. п.); 3) духовно-культурные цели» .

Д. М. Львов говорил о том, что «выгодность или невыгодность такого отвлечения (отвлечение массы капиталов из частных хозяйств в распоряжение государства. — А. Б.) прямо зависит от целей, на которые затрачиваются капиталы. Если последние затрачиваются производительно, то это может способствовать улучшению условий народного хозяйства, большей производительности капитала в руках правительства, нежели в руках частных лиц. Путем кредита ссудные капиталы частных хозяйств стремятся в руках правительства стать орудием общекультурного прогресса; на эти капиталы

14

строятся железные дороги, затеиваются предприятия...» .

Л. В. Ходский также обращал внимание на сроки получения выгод от так называемых производительных займов: «Г осударство может смело прибегать к займам только для таких производительных затрат, которые немедленно становятся источником дохода, достаточного на покрытие процентов и погашение долга»[13] [14] [15].

Кроме того, Н. Х. Бунге отмечал, что «известность относительно назначения займов, и количества капиталов, употребленных для той или другой цели, может иметь большое влияние на понижение процентов. Если веритель знает, что капитал, полученный от него в кредит, будет употреблен на железную дорогу, то он будет довольствоваться меньшими доходами, находя свой капитал гарантированным вполне, не только моральными качествами правительства и производительными силами народа, но и существованием известного консолидированного фонда, доставляющего доход»[16].

Таким образом, между целями государственного кредита и источниками для его погашения дореволюционными учеными усматривалась неразрывная связь. Чем более продуктивно будут употреблены заемные капиталы, тем быстрее и не столь обременительно для народного хозяйства будет погашен образовавшийся вследствие заимствований государственный долг.

Как справедливо отмечает В. Г. Залевский[17] [18], все без исключения базовые дореволюционные труды, посвященные исследуемым отношениям, содержали в названии слова «государственный кредит», а по сути речь шла о государственных займах . Одним из подтверждений данного тезиса служат дефиниции государственного кредита, изредка встречающиеся в работах классиков финансово-правовой науки XIX — начала XX в.

Так, А. А. Исаев под государственным кредитом разумел «совокупность меновых сделок, в которых обмен равных ценностей совершается не в одно и то же время и где должником являются государство или единицы самоуправления»[19] [20]. С. И. Иловайский определял государственный кредит как «один из видов кредита вообще, отличаясь от последнего главным образом личностью дебитора, которым здесь является государство» . Д. М. Львов, рассматривая государственный кредит, писал следующее: «Государственный кредит, представляя собой одну из форм кредита вообще, имеет целью посредством кредитных операций произвести перевод капиталов из сферы частных хозяйств в область хозяйства государственного для утилизирования его в интересах государства, то есть для удовлетворения высшим культурным потребностям общежития»[21].

Государственный кредит в тот период времени подразделялся на финансовый кредит, или кредит финансового управления, к которому высшая финансовая администрация обращалась вследствие простого несовпадения поступлений доходов в казну со временем совершения расходов (сегодня подобное явление в бюджетном праве именуется кассовым разрывом), и собственно государственный кредит, к которому государство прибегало не ради финансового управления, а для выполнения «всеобщей» задачи, для

достижения которой текущих доходов оказывалось недостаточно, а внезапное и

22

значительное увеличение налогов виделось невозможным .

Таким образом, дореволюционная теория государственного кредита характеризовала данное понятие исключительно с позиции фискальной функции как кредитное отношение с участием государства в качестве должника.

Подобная традиция сохранилась и в советский период. Советские ученые- правоведы под государственным кредитом понимали совокупность особых финансовых отношений, в которых заемщиком выступает государство, а население на сугубо добровольных началах выступает кредитором[22] [23] [24]. Совокупность отношений советского государственного кредита составляли отношения, возникающие в связи с выпуском и реализацией государственных займов, и отношения в области сберегательного дела, возникающие при привлечении свободных денежных средств населения на вклады в сберегательных кассах[25].

Такой поход исторически обусловлен. В указанный период теоретические исследования публичных кредитных отношений с участием государства ограничивались изучением внутренних государственных заимствований. Информация о внешней задолженности в СССР почти до самого его распада

была недоступной для общества[26] [27] [28]. Справедливости ради надо заметить, что и дореволюционные ученые в своих исследованиях проблематики

государственного кредита практически не затрагивали вопросы

государственных внешних заимствований.

Безусловно, работы советских ученых, посвященные государственному кредиту, не были лишены идеологической составляющей.

Так, в учебнике Л. К. Вороновой и О. Н. Горбуновой находим следующее: «Социалистический государственный кредит коренным образом отличается от кредита, получаемого капиталистическим государством. В капиталистических государствах денежные средства, поступающие посредством государственного кредита, используются на гонку вооружения, содержание паразитического

27

административного аппарата, т. е. непроизводительно» .

Исходя из этого государственный кредит в капиталистическом обществе рассматривался как урегулированные нормами права общественные отношения, основанные на дополнительной эксплуатации буржуазным

государством трудящихся, поскольку непосредственным источником

28

процентов и погашения государственного долга являются налоги , тогда как государственный кредит в социалистическом обществе определялся в качестве урегулированных нормами права отношений по привлечению государством свободных денежных средств населения на условиях возвратности, возмездности и добровольности[29].

Если в дореволюционной и советской науке предметом жарких споров в основном являлись цели государственного кредита, его экономическая обоснованность и последствия государственной долговой политики при единодушном отождествлении государственного кредита с государственными заимствованиями, то на современном этапе развития науки финансового права отсутствует именно однозначность в определении содержания самого понятия «государственный кредит».

В настоящее время существует по меньшей мере три подхода к детерминированию государственного кредита, различающихся составом правоотношений, в которых государство может выступать либо как заемщик, либо как заемщик и кредитор, либо как заемщик, кредитор и гарант.

Помимо этого, встречаются и менее распространенные точки зрения о содержании понятия государственного кредита. Так, например, В. Г. Залевский выступает за разделение понятий «государственный кредит» и «государственный заем», относя к первому обязательства по предоставлению Российской Федерацией денежных средств гражданам, юридическим лицам, субъектам РФ, муниципальным образованиям и иностранным государствам на возвратной, платной и срочной основе . В свою очередь, О. И. Лаврушин и Г. М. Колпакова считают, что государственный кредит относится исключительно к деятельности государства как кредитора и гаранта. Деятельность государства в качестве заемщика предлагается рассматривать

- 31

через призму категории «государственные займы» .

Однако мы остановимся более подробно на вышеобозначенных распространенных представлениях о государственном кредите.

Итак, первая группа ученых-правоведов вслед за дореволюционными и советскими исследователями ставит знак равенства между государственным кредитом и государственными займами, определяя государственный кредит как общественные отношения по привлечению государством денежных средств, в которых государство предстает в качестве заемщика.

Например, М. В. Карасева рассматривает государственный кредит как самостоятельный институт финансового права, представляющий собой совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе привлечения государством временно [30] [31] свободных денежных средств юридических и физических лиц на условиях добровольности, возвратности, срочности и возмездности в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения .

33

Аналогичные формулировки встречаются также у Н. И. Химичевой и И. И. Кучерова[32] [33] [34]. Кроме того, подобные взгляды разделяют и некоторые экономисты (С. И. Берлин[35], Г. В. Попова[36] [37] [38] [39]).

При этом авторы, как правило, указывают на традиционность такой

37 ~

позиции , что не вызывает удивления, ведь в дореволюционной и советской науке проблематика государственного кредитования как внутренних, так и внешних субъектов практически не исследовалась в силу своей малой актуальности.

Между тем следует иметь в виду, что само по себе выражение «государственный кредит» безлико. Из него вытекает лишь то, что это кредит, в котором участвует государство. В каком качестве оно участвует — должника

38

или кредитора, данное выражение ответа не дает .

А. И. Худяков справедливо исходит из того, что категории «кредитная деятельность государства» и «государственный кредит» являются взаимосвязанными, а значит, если в процессе осуществления кредитной деятельности государство может выступать как в качестве заемщика, так и кредитора, то и категория «государственный кредит» также должна охватывать

39

как государственное заимствование, так и государственное кредитование .

Такого подхода к определению государственного кредита, основанного на «двойственности природы» рассматриваемого понятия, придерживаются также А. А. Евтеева[40], Д. Е. Кошель[41], А. Д. Селюков[42] и некоторые другие авторы.

Иными словами, можно наблюдать тенденцию расширения категории «государственный кредит», которое достигается посредством признания неотъемлемой частью государственного кредитного механизма отношений по предоставлению государством на правах кредитора денежных средств различным субъектам права.

Однако на этом практика расширительного толкования исследуемого понятия не заканчивается и среди современных ученых-правоведов встречается достаточно распространенное мнение о том, что государственный кредит включает в себя отношения, в которых государство выступает не только в качестве заемщика или кредитора, но и в качестве гаранта исполнения обязательств третьих лиц.

Например, Ю. А. Крохина к государственному кредиту как правовой категории относит совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие по поводу получения государством или размещения государством денежных средств, а также отношения по предоставлению государственных гарантий[43]. Данную точку зрения разделяет значительное количество исследователей в области финансового права, в том числе Л. Г. Вострикова[44], С. С. Карпов[45], А. В. Карташов[46], Э. Х. Махмутова[47],

М. Е. Можарова[48], Е. Г. Ситникова[49], Д. Л. Хейло[50]. Аналогичное мнение также высказывают и отдельные экономисты. Так, А. М. Бабич, Л. Н. Павлова, С. С. Жукова, А. В. Абышева отмечают, что государственный кредит характеризует деятельность государства в качестве кредитора, заемщика и гаранта[51] [52] [53] [54].

При этом следует заметить, что некоторые современные исследователи проблематики государственного кредита отношения по государственному гарантированию рассматривают сквозь призму кредитных отношений.

Е. В. Покачалова прямо указывает на то, что государственные и муниципальные гарантии также выступают одной из разновидностей кредитных отношений, влекущих формирование публичного долга . К такому мнению при определении содержания государственного кредита приходит С. С. Карпов . Г. В. Попова, в свою очередь, относит к кредитным отношениям государственное гарантирование погашения займов, взятых физическими и

54

юридическими лицами .

Думается, что названная позиция ранее была обусловлена действовавшим легальным определением государственных заимствований, под которыми законодатель понимал займы и кредиты, по которым возникают долговые обязательства государства как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками (ст. 89-90 БК).

Подобное «сваливание» законодателем займа (кредита) и гарантии в один общий «котел» не выдерживало никакой критики, что неудивительно, ведь заем (кредит) и гарантия — это разные виды обязательств, существующие в рамках различных видов общественных отношений. Заем (кредит) осуществляется в рамках кредитного отношения на условиях возвратности, срочности и возмездности. Гарантия же является одним из способов надлежащего обеспечения исполнения обязательств третьего лица.

Поэтому, как верно отмечает В. Г. Залевский, поскольку предоставление государственной гарантии не означает, что займополучателем становится государство, включение займов и кредитов, по которым возникают долговые обязательства государства как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, в состав государственных заимствований с точки зрения установившейся правовой терминологии представляется ошибочным[55].

Тем более совсем не обязательно, чтобы основное обязательство, в обеспечение исполнения которого выдается государственная гарантия, было заемным. Это может быть любое другое обязательство, например вытекающее из договора поставки, что подтверждается правоприменительной практикой (см., например, постановление Федерального арбитражного суда СевероЗападного округа от 08.06.2012 по делу № А56-34372/2011[56]; постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 05.02.2013 по делу № А26-2346/2012[57] [58]).

В процессе совершенствования бюджетного законодательства Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» (далее — Закон о внесении изменений в БК № 63-ФЗ) указанная законодательная дефиниция была исключена из БК.

В этой связи следует признать, что в узком аспекте государственный кредит (представляющий собой разновидность кредита как такового) необходимо рассматривать как совокупность кредитных отношений, в которых государство выступает в роли кредитора или заемщика.

Следует обратить внимание, что в доктрине финансового права утвердилось мнение о том, что государственный кредит неминуемо приводит к образованию государственного долга. Более того, в одной из работ А. Д. Селюкова можно встретить тезис о том, что отношения в сфере государственного кредита складываются по поводу формирования, функционирования и погашения государственного долга[59].

Действующее законодательство исходит из того, что государство на рынке долговых обязательств может выступать в качестве должника в рамках осуществления государственных заимствований, а также гаранта по выданным государственным гарантиям.

Вместе с тем, признавая государственное кредитование частью кредитной деятельности государства, сам собой напрашивается вывод о том, что последствиями функционирования государственного кредита является образование не только государственного долга, но и государственных долговых активов (долга перед государством), которые выступают материальным выражением другой группы кредитных отношений с участием государства.

Рассматривая государственные заимствования как пассив государственного хозяйства (так называемая кредиторская задолженность), а государственное кредитование как его актив (так называемая дебиторская задолженность), использование категорий «государственный долг» и «государственные долговые активы» с позиции последствий

функционирования государственного кредита представляется, на наш взгляд, более логически обоснованным.

Кроме того, уместность соотношения государственного кредита как с государственным долгом, так и с государственными долговыми активами (долгом перед государством) обусловливается тем, что в БК также проведено четкое разграничение финансово-правовых категорий «государственный долг» и «государственные (финансовые) активы» (ст. 7, 8, 165). При этом предложенное нами понятие «государственные долговые активы» с точки зрения правового регулирования отношений, складывающихся в сфере государственного кредита, является более выгодным по сравнению с существующим легальным понятием «государственные (финансовые) активы», поскольку оно конкретизирует источник образования данных государственных активов.

Относительно места государственных гарантий в названной «системе координат» отметим следующее.

Предоставление государством гарантии выполнить за принципала обязательство перед бенефициаром влечет за собой возникновение государственного долгового обязательства, а следовательно, и увеличение государственного долга. При этом указанное долговое обязательство считается условным, так как ненаступление гарантийного случая освобождает государство от несения бюджетных расходов по выплате суммы гарантии. При наступлении же гарантийного случая исполнение гарантом долгового обязательства означает возможность возникновения встречного требования гаранта к принципалу по возмещению в порядке регресса тех сумм, которые были уплачены бенефициару (ст. 115 БК). Тем самым, у государства как у гаранта возникает дебиторская задолженность перед принципалом, являющаяся источником формирования государственных долговых активов. Из наших рассуждений не трудно заметить присущее государственной гарантии промежуточное положение.

Ю. Я. Вавилов, в свою очередь, также разделяет такие понятия, как «гарантия-долг» и «гарантия-актив», отмечая, что это две разные сути публичных гарантий, которые ведут гаранта к разным полюсам — государственному (муниципальному) долгу или государственным (муниципальным) долговым активам.

Произойдет ли трансформация гарантии- долга в гарантию-актив, зависит от ряда обстоятельств. Важнейшим из них является финансовая состоятельность и добросовестность получателя гарантии[60].

Между тем, несмотря на описанную особенность государственной гарантии, следует подчеркнуть, что первостепенную связь она имеет с государственным долгом, который образуется вследствие ее предоставления государством как гарантом.

Сказанное приводит к выводу, что в широком аспекте государственный кредит можно рассматривать как урегулированные нормами права общественные отношения по поводу получения и предоставления государством денежных средств физическим и юридическим лицам и иным субъектам права, приводящие к формированию государственного долга или государственных долговых активов (долга перед государством). Данное определение, характеризующее государственный кредит с позиции последствий его функционирования, как видится, представляет возможным связать воедино такие разнородные на первый взгляд категории, как «государственное заимствование», «государственное кредитование» и «государственное гарантирование».

Кроме того, предложенное определение позволяет идентифицировать субъекты и объект отношений в сфере государственного кредита. Так, само наименование «государственный кредит» говорит о том, что непременным субъектом этого кредита выступает государство[61]. При этом анализируемое понятие символизирует совокупность государственного кредита РФ и субъектов РФ, что обусловлено федеративной формой государственного устройства Российской Федерации (ст. 5 Конституции). Обращаясь к объектной стороне государственного кредита, забегая вперед, отметим, что для него, как для любого финансового правоотношения, характерна денежная форма. Сказанное подтверждается также законодательными формулировками определений таких категорий, охватываемых понятием государственного кредита, как «бюджетный кредит», «целевой иностранный кредит (заимствование)», «государственная гарантия» (ст. 6 БК).

Для уяснения сути государственного кредита необходимо обратиться к принципам, на которых основывается его функционирование. При этом считаем необходимым проанализировать принципы, характеризующие

государственный кредит при широком подходе к его пониманию. Некоторые из них нашли свое отражение в законодательстве, в том числе и на конституционном уровне. Однако решающая роль в выработке принципов государственного кредита принадлежит финансово-правовой доктрине.

Исследователи выделяют различные принципы, характеризующие

государственный кредит: А. Н. Козырин указывает на возвратность, возмездность (платность), добровольность, срочность, обеспеченность, целевая направленность[62]; Е. Г. Ситникова отмечает добровольный характер,

возвратность и срочность, возмездность, обеспеченность всем имуществом, федерализм[63]; Д. Л. Хейло выделяет добровольность, возмездность,

обеспеченность, возвратность и срочность[64].

В качестве базисного принципа учеными называется добровольность государственного кредита, под которой, как правило, подразумевают, что должник не имеет права принуждать кредитора к предоставлению денежных средств[65]. Однако нашей истории известны примеры, когда публично-правовые образования, привлекая денежные средства, использовали далеко не добровольные методы (например, государственные займы по принудительной подписке, размещавшиеся в СССР до 1957 г.[66]).

В свое время Л. В. Ходский выделял такую особенность государственного кредита: «Благодаря своему верховенству и той власти, какую государство имеет в отношении подданных, оно может иногда вносить элементы принуждения даже при заключении своих займов»[67]. При этом автор указывал на то, что это «не согласуется с установившимися теперь воззрениями на правомерное государство»[68] [69] [70].

Многими авторами высказывалось мнение о невозможности отнесения принудительных займов к займам как таковым. Так, П. М. Годме добровольный характер относил к существенным отличиям налога от государственного

69

займа .

В настоящее время можно наблюдать полный отказ государства от осуществления принудительных государственных заимствований. Принцип добровольности нашел свое нормативное закрепление в Конституции, согласно п. 4 ст. 75 которой государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом, и размещаются на добровольной основе. В п. 2 ст. 817 ГК также подчеркивается, что государственные займы являются добровольными.

Следует обратить внимание на то, что доктринально выработанный и законодательно закрепленный принцип добровольности касается исключительно отношений, в которых государство предстает в качестве должника. По справедливому замечанию М. Е. Можаровой, «естественно, что нелепо выглядит ситуация, при которой государственные органы принуждали бы юридические лица к получению бюджетных средств в качестве бюджетных кредитов» . Данная ремарка также касается отношений по предоставлению государственных гарантий, применение механизма принуждения в которых является абсурдным.

Следовательно, принцип добровольности характеризует не весь государственный кредит в широкой трактовке его понимания, а только правоотношения по государственным заимствованиям.

Стоит добавить, что добровольность государства в отношениях государственного кредита весьма условна и может быть рассмотрена только с

позиции публично интереса. Участие государства в кредитных отношениях является несколько вынужденным и связано с реализацией возложенных на него функций. Поэтому представляется, что принципу добровольности должен корреспонировать принцип публичного интереса. Посредством их

балансирования достигается соблюдение частных интересов при вступлении в кредитные отношения с государством исключительно на добровольной основе с одновременным сочетанием законодательно установленной возможности в случаях и порядке, определенных федеральным законом, изменения государством условий исполнения своих долговых обязательств.

Возвратность, срочность и, как правило, платность служат

принципиальными параметрами кредитных отношений.

Возвратность означает необходимость своевременного возврата полученных от кредитора финансовых ресурсов после завершения их использования заемщиком . Названная характеристика считалась ключевой для кредитных отношений еще в дореволюционные времена.

Так, И. Т. Тарасов заявлял: «При отсутствии такого расчета (расчета кредитора на возврат со стороны должника данной ему в кредит ценности. — А. Б.) со стороны кредитора будут иметь место дарение или какое-нибудь другое действие, но не кредит; при отсутствии же такого расчета со стороны должника будут иметь место кража, или обман, или что-нибудь другое, но не кредит» .

Позднее П. М. Г одме усматривал связь между возвратностью

государственного кредита и невозможностью отнесения такового к доходам бюджета в собственном смысле: «...заем не является окончательным доходом. Это средства, предоставляемые на время, поскольку их нужно будет возместить» . Современная финансово-правовая доктрина также разграничивает понятие доходов бюджета и государственного кредита по

74

принципу возвратности последнего . [71] [72] [73] [74]

Принцип возвратности отличает государственные заимствования и государственное кредитование от налоговых правоотношений и бюджетного финансирования соответственно.

Что касается отношений по государственному гарантированию, не являющихся по своей природе кредитными, то принцип возвратности может рассматриваться как обязанность принципала по возврату в бюджет средств, которые были израсходованы на исполнение гарантии. Данный принцип в настоящее время в полном объеме не получил законодательного оформления. Требование гаранта к принципалу о возмещении сумм, уплаченных гарантом бенефициару по государственной гарантии (регрессное требование гаранта к принципалу), не закреплено на обязательной основе (ст. 115 БК).

Практика непредъявления регрессных требований гаранта к принципалу дает основание некоторым авторам полагать, что подобные гарантии фактически являются скрытой формой финансирования незапланированных в бюджете расходов, а также необоснованным вмешательством государства в

75

конкурентную борьбу на рынке .

Тесную связь с принципом возвратности имеет принцип срочности государственного кредита, означающий, что пользование кредитом ограничивается строго определенным промежутком времени, по истечении которого он должен быть возращен.

Бюджетный кодекс определяет, что государственные долговые обязательства могут быть краткосрочными (менее одного года), среднесрочными (от одного года до пяти лет) и долгосрочными (от пяти до 30 лет включительно) (ч. 3 ст. 98, ч. 6 ст. 99). Более конкретные сроки государственных долговых обязательств в зависимости от вида указываются в кредитном договоре, решении об эмиссии выпуска государственных ценных бумаг (см. п. 1 ст. 11 Федерального закона от 29.07.1998 № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных [75] ценных бумаг»[76] (далее — Закон об особенностях эмиссии) и государственной гарантии (см. ч. 5 ст. 115 БК).

Относительно сроков государственного кредитования ч. 2 ст. 93.2 БК предписывает, что заемщики обязаны вернуть бюджетный кредит и уплатить проценты за пользование им в сроки, установленные условиями предоставления кредита и (или) договором. При этом предельные сроки бюджетного кредитования установлены законодателем только в отношении публично-правовых образований — получателей бюджетных кредитов (ст. 93.3, 93.6 БК). Отсутствие предельных сроков, на которые могут быть предоставлены бюджетные кредиты другим субъектам бюджетного кредитования, ряд исследователей проблематики государственного кредита считает определенным пробелом[77] [78].

Принцип возмездности, или платности, указывает на необходимость предоставления должником кредитору платы за пользование кредитом в различных формах.

Названный принцип характерен для большинства кредитных сделок. Как отмечает М. Е. Можарова, он отражает двойственную стимулирующую функцию кредита: с одной стороны, плата за пользование кредитом является побудительным мотивом для предоставления кредиторами своих средств заемщикам; с другой — выступает важным стимулом к наиболее эффективному

78

использованию заемных средств .

Анализ действующего законодательства в сфере государственного кредита показывает, что принцип возмездности (платности) распространяет свое действие на все правоотношения в области государственного кредита в широком понимании названной категории, но с определенными оговорками.

Он, безусловно, применим к государственным заимствованиям и служит дополнительной гарантией реализации принципа добровольности кредитных отношений с участием государства. Так, из ч. 1 ст. 119 БК следует, что доходы по государственным долговым обязательствам могут быть в виде процентов и (или) дисконта по ним.

Вместе с тем к отношениям по государственному кредитованию принцип возмездности (платности) применим лишь отчасти. Частью 2 ст. 93.2 БК предусмотрена возможность предоставления бюджетных кредитов различным субъектам права как на возмездной, так и на безвозмездной основе. При этом, следует заметить, что формулировка легального определения бюджетного кредита, содержащаяся в ст. 6 БК, такой альтернативны не предусматривает.

Представляется, что для устранения подобного внутреннего противоречия норм БК в легальной дефиниции бюджетного кредита, закрепленной в ст. 6, должна быть учтена такая особенность бюджетного кредитования, как возможность его предоставления без взимания всякой платы за пользование им. Ведь еще Конституционный Суд РФ подчеркивал, что в отличие от коммерческого кредитования бюджетные кредиты предназначены для решения социально-экономических задач, связанных с поддержкой той или иной отрасли, являющейся стратегической или значимой для обеспечения безопасности государства в широком смысле слова, либо субъекта хозяйственной деятельности, имеющего важное экономическое или социальное значение, либо объекта, сбой в функционировании которого может породить неблагоприятные последствия (см. Постановление Конституционного Суда РФ от 20.07.2011 № 20-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 4 статьи 93.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации, части 6 статьи 5 Федерального закона “О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации” и статьи 116 Федерального закона “О федеральном бюджете на 2007 год” в связи с

П Q

запросом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации» (далее — Постановление Конституционного Суда РФ № 20-П).

Не предусмотрена БК возмездность (платность) в отношении предоставления государственных гарантий, однако в некоторых региональных законодательных актах данный принцип получил свое нормативное закрепление (см., например, Закон Костромской области от 21.07.2008 № 339-4-ЗКО «О государственном долге Костромской области» ).

И. В. Грачева отмечает, что, выдавая государственные гарантии, государство прежде всего определяет отрасли народного хозяйства, которые оно считает приоритетными или социально значимыми и необходимыми к

стимулированию, т. е. оно обеспечивает тем самым публичный, а не частный

81

интерес .

Между тем Д. Л. Хейло в своем диссертационном исследовании обосновывает необходимость закрепления принципа возмездности

государственного кредита в качестве общего правила государственного кредита для каждой из его форм. В частности, по мнению данного автора, предоставление государственной гарантии на возмездной основе также могло бы приносить доход бюджету соответствующего уровня . На наш взгляд, платность (возмездность) предоставления государственной гарантии должна регулироваться диспозитивным образом, как и в случае бюджетного кредитования, что обусловлено финансово-правовой природой отношений по предоставлению бюджетных кредитов и государственных гарантий .

Немаловажное значение для нормального функционирования

государственного кредита имеет принцип обеспеченности, выражающий собой необходимость предоставления заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату государственного кредита. [79] [80] [81] [82] [83]

Ранее считалось, что отсутствие обеспечения со стороны государства по государственным заимствованиям является отличительной особенностью государственного кредита. Так, Л. В. Ходский писал: «...в то время, как частные долгосрочные займы предполагают непременно обеспечение каким-нибудь прочным залогом в форме недвижимой собственности, современное государство обыкновенно имеет полную возможность заключать займы на самые продолжительные сроки без всякого залога или обеспечения

84

определенным имуществом» .

В настоящее же время положение о том, что государство отвечает по своим долговым обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, является непременным атрибутом национального законодательства большинства стран мира, и Россия не является исключением. В ст. 102 БК закреплено, что долговые обязательства Российской Федерации и субъекта РФ полностью и без условий обеспечиваются всем находящимся в федеральной собственности и собственности субъекта РФ имуществом, составляющим соответствующую казну, и исполняются за счет средств соответствующего бюджета. Аналогичное правило закреплено и в ст. 126 ГК. Между тем стоит оговориться, что для государственных заимствований в настоящее время, как и прежде, свойственна необеспеченность конкретными активами.

Отрадно, что принцип обеспеченности теперь характеризует институт государственного кредита в целом, а не только правоотношения, в которых государство предстает в качестве должника. Согласно ч. 3 ст. 93.2 БК предоставление заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату бюджетного кредита, уплате процентных и иных платежей служит обязательным условием предоставления бюджетного кредита. Исключения составляют лишь случаи, когда заемщиком является Российская Федерация и субъект РФ, а также муниципальное образование, если это предусмотрено бюджетным законодательством РФ. [84]

Аналогично к обязательным условиям выдачи государственной гарантии в силу ч. 1 ст. 115.2 БК относится предоставление принципалом (за исключением случаев, когда принципалом является Российская Федерация или субъект РФ, а также муниципальное образование в установленных бюджетным законодательством РФ случаях) соответствующего требованиям ст. 93.2 БК и гражданского законодательства РФ обеспечения исполнения обязательств принципала по удовлетворению регрессного требования к принципалу в связи с исполнением в полном объеме или в какой-либо части гарантии.

Однако стоит отметить, что из положений ст. 125 БК следует, что рассматриваемый принцип реализован не до конца в сфере предоставления Россией государственных финансовых и государственных экспортных кредитов зарубежным заемщикам.

Е. Г. Ситникова[85] и Д. Л. Хейло[86] [87] указывают на неприменимость этого принципа к данным отношениям в силу того, что они носят скорее политический характер. С подобными выводами можно, пожалуй, согласиться только в части предоставления государственного кредита суверенным заемщикам. Как верно отмечает М. Е. Можарова, если банкротство государства или полный отказ от исполнения своих обязательств случается в мировой практике не столь часто, то банкротство юридических лиц вещь более регулярная. Поэтому поддержка иностранных организаций за счет средств российских налогоплательщиков должна отвечать бюджетному принципу экономической эффективности .

И, наконец, последний (но не по значению!) принцип функционирования государственного кредитования — принцип целевой направленности государственного кредита — сводится к необходимости использования заемщиком средств, предоставленных кредитором, на цели, определенные условиями их выделения. Названный принцип в настоящее время распространяет свое действие на все отношения, охватываемые широкой трактовкой понятия «государственный кредит».

Цели бюджетного кредитования, согласно ст. 93.2 БК, устанавливаются в ежегодно утверждаемых законах о бюджете. Для обеспечения целевого использования средств бюджетных кредитов осуществляется контроль со стороны органов государственной власти, наделенных соответствующими полномочиями. При выявлении фактов нецелевого использования средств бюджетных кредитов они подлежат досрочному возврату. Кроме того, нецелевое использование бюджетных средств влечет применение бюджетных мер принуждения, а также мер административной или уголовной ответственности в порядке, установленном законодательством РФ.

Целевой характер государственной гарантии заключается в том, что она предоставляется для обеспечения конкретного обязательства (как для уже возникшего, так и для того, которое возникнет в будущем), которое требуется указывать непосредственно в самой гарантии (ст. 115 БК).

В отношении государственных заимствований ст. 103 БК предусмотрены следующие цели: финансирование бюджетного дефицита и погашение имеющихся долговых обязательств. Многими авторами критикуется формулировка первой из вышеуказанных целей осуществления государственных заимствований как с позиции необходимости использования заемных средств на цели более производительные, т. е. на инвестиции , так и с позиции невозможности проведения в отсутствие четко определенных целей действенного аудита эффективности состояния и управления государственным долгом , что более подробно будет проанализировано во второй главе настоящего диссертационного исследования.

Следует обратить внимание на то, что законодательно определенная цель осуществления государственных заимствований — финансирование дефицита бюджета, выражающая собой необходимость направления средств на покрытие [88] [89] разницы, образовавшейся вследствие превышения бюджетных расходов над доходами, по сути указывает на источник публичных фондов денежных средств — источники финансирования дефицита бюджета. При этом к источникам финансирования дефицитов федерального бюджета и бюджета субъекта РФ наряду с разницей между поступлениями от размещения и расходами на погашение государственных займов и кредитов относятся также разница между полученными от возврата бюджетных кредитов средствами и суммой предоставленных бюджетных кредитов и объем средств, направляемых на исполнение государственных гарантий, в случае если исполнение гарантии ведет к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу или обусловлено уступкой гаранту прав требования бенефициара к принципалу (ст. 94-95 БК). В этой связи мы считаем возможным говорить о том, что целевая направленность государственного кредита носит общий характер и выражается в сбалансированности бюджета.

Подытоживая исследование содержания понятия «государственный кредит» и принципов его функционирования, отметим следующее.

Во избежание внутренних противоречий данную научную категорию целесообразно рассматривать в узком и широком аспектах. В узком аспекте государственный кредит (представляющий собой разновидность кредита как такового) можно детерминировать как совокупность кредитных отношений, в которых государство выступает в роли кредитора или заемщика. В широком аспекте государственный кредит (с точки зрения последствий его функционирования) можно определить как урегулированные нормами права общественные отношения по поводу получения и предоставления государством денежных средств физическим и юридическим лицам, а также иным субъектам права, приводящие к формированию государственного долга или государственных долговых активов (долга перед государством).

Последнее определение позволяет связать воедино такие разнородные на первый взгляд категории, как «государственные заимствования», «государственное кредитование» и «государственное гарантирование». При этом источником образования государственного долга является осуществление государственных заимствований, государственное кредитование в форме предоставления бюджетных кредитов приводит к возникновению государственных долговых активов (долга перед государством), в свою очередь, особое место в обозначенной «системе координат» занимает государственная гарантия, которая после исполнения гарантом обязательств по государственной гарантии в случае реализации права регрессного требования гаранта к принципалу способна трансформироваться из государственного долга в государственный долговой актив (долг перед государством). Однако, несмотря на данную особенность, первостепенную связь государственная гарантия имеет с государственным долгом, поскольку изначально ее предоставление влечет за собой возникновение государственного долгового обязательства.

Анализ принципов функционирования государственного кредита в широкой его трактовке позволил выделить так называемые универсальные принципы, характеризующие все отношения в области государственного кредита. К таковым относятся срочность, возвратность, возмездность (с некоторыми оговорками), обеспеченность, целевая направленность и принцип публичного интереса. Вместе с тем принцип добровольности является специальным, поскольку характерен только для государственных заимствований. В то же время ему корреспондирует вышеуказанный принцип публичного интереса, распространяющий свое действие на весь институт государственного кредита.

1.2.

<< | >>
Источник: Богданова Александра Викторовна. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО КРЕДИТА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. 2016Москва. 2016

Скачать оригинал источника

Еще по теме Понятие и принципы государственного кредита:

  1. 2. Принципы, определяющие порядок построения, функционирования и развития банковской системы Российской Федерации
  2. 1.Понятие государственного кредита, сущность и экономические функции.
  3. БЮДЖЕТНАЯ КЛАССИФИКАЦИЯ: СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ
  4. БЮДЖЕТНЫЙ ДЕФИЦИТ И ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ДОЛГ
  5. Государственный кредит.
  6. ГЛАВА 12. Государственные расходы
  7. Тема 6. Государственные финансы
  8. § 1 . Понятие и виды государственного(муниципального) долга
  9. Глава XII. Основные принципы государственного регулирования ВЭД в России
  10. Государственный долг Российской Федерации: понятие, структура, виды и срочность долговых обязательств Российской Федерации (ст. 97 и 98 БК РФ)
  11. 1.1 Сущность и принципы современной системы государственного регулирования сельского хозяйства.
  12. Понятие государственного кредита и государст венного долга
  13. Государственный кредит и государственный долг
  14. § 2. Государственное регулирование банковской деятельности и безналичные расчеты как его объект.
  15. Понятие и принципы государственного кредита
  16. Отраслевая принадлежность отношений в сфере государственного кредита
  17. Становление и развитие системы нормативно-правового регулирования государственного кредита субъекта Российской Федерации
  18. Государственные заимствования субъекта Российской Федерации
  19. Государственные гарантии субъекта Российской Федерации
  20. 3.1. Бюджетный кредит как форма государственного кредитования