Государственные заимствования субъекта Российской Федерации

Использование такого инструмента сбалансированности бюджета, как государственные заимствования, осуществление которых неминуемо влечет за собой образование государственного долга, присуще в той или иной степени всем странам мира.

И это неудивительно, ведь любому государству, даже экономически развитому, знакома проблема бюджетного дефицита. Конечно, идеалом является полное соответствие полученных доходов произведенным расходам. Но реальность далека от идеала, а экономический лозунг «Жить по средствам!» не применим к такому организму, как публично-правовое образование, призванному обслуживать публичные интересы общества. По объективным причинам расходы могут превышать реально имеющиеся доходы, и тогда государство начинает изыскивать дополнительные денежные ресурсы для покрытия необходимых расходов, прибегая в том числе к государственным заимствованиям.

Более того, английский экономист Дж. М. Кейнс даже рекомендовал проводить политику дефицитного финансирования, преднамеренно повышая государственные расходы над доходами и поддерживая дефицит бюджета, в целях увеличения размеров совокупного спроса и «взбадривания» экономики. Вместе с тем стоит оговориться, что впоследствии масштабы данного явления вызвали

173

мощную критику со стороны как ученых-экономистов, так и политиков . [172]

Так или иначе государственный долг, являющийся следствием привлечения заемных средств, уже давно не воспринимается как абсолютное зло. Среди ученых еще дореволюционной эпохи сложилось рациональное отношение к данному феномену. Так, В. А. Лебедев писал: «Он (государственный долг. — А. Б.) — нормальное явление в финансовом хозяйстве каждого цивилизованного государства» . В свою очередь, М. Ф. Орлов призывал с осторожностью относится к использованию государством кредитного механизма: «...система кредита имеет свои пределы, и сии пределы означены точно и резко. Долг государства должен быть соразмерен с силами государства, и при одной только сей соразмерности он может быть для народа источником могущества и богатства...» . Современная финансово-правовая наука также исходит из неотъемлемости государственного долга от экономики любой страны, при этом исследуются и положительные, и отрицательные стороны государственного долга в целях выработки разумной государственной долговой политики как составной части финансовой политики государства[173] [174] [175] [176].

Определения понятия «государственный долг», встречающиеся в доктринальных и позитивных источниках права, чаще всего представляют собой собирательную дефиницию, формулируемую через перечисление или объединение долговых обязательств, входящих в состав государственного долга.

Например, Ю. А. Данилов указывает, что государственный долг — «это совокупность обязательств государства перед внешними и внутренними субъектами по сделкам, носящим возвратный, срочный и возмездный характер» . Ю. А. Крохина предлагает более конкретное определение государственного долга РФ — это совокупность долговых обязательств Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией . Данное определение практически полностью соответствует легальной дефиниции государственного долга Российской Федерации, закрепленной в ст. 97 БК.

Кроме того, законодатель в ст. 6 БК дает обобщенное определение понятия государственного (муниципального) долга, ограничиваясь перечислением долговых обязательств, его образующих, но уже без идентификации сторон долговых отношений: государственный (муниципальный) долг — обязательства, возникающие из государственных (муниципальных) заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства в соответствии с установленными видами долговых обязательств, принятые на себя Россией, субъектом РФ или муниципальным образованием.

Между тем в юридической литературе используются и более узкие подходы к определению рассматриваемого понятия. Так, Э. Х. Махмутова в своем диссертационном исследовании пишет: «Предметом финансово - правового регулирования в сфере государственного долга являются отношения, которые складываются в процессе привлечения государством дополнительных финансовых ресурсов физических лиц и организаций на принципах добровольности, срочности, возвратности и возмездности для покрытия дефицита бюджета, а также для погашения долговых обязательств» . Ю. К. Цареградская предлагает рассматривать государственный долг как юридическую форму финансового обязательства общественнотерриториального субъекта, являющуюся финансово-правовым следствием

180

кредитных отношений, обладающую специфическими признаками .

Следует заметить, что такое отношение к государственному долгу в полной мере применимо только к одной из его частей — государственным заимствованиям, поскольку отношения по государственному гарантированию, [177] [178] [179] также приводящие к образованию государственного долга, не являются по своей природе «кредитными отношениями» и не имеют целью «привлечение дополнительных финансовых ресурсов», а служат иным источником финансирования дефицита бюджета. Как видится, подобные представления о государственном долге главным образом можно объяснить тем, что государственные заимствования выступают основным источником формирования государственного долга. Однако нам все-таки ближе легальное определение государственного долга, отражающее реальную картину структуры государственного долга.

Необходимо обратить внимание на то, что в силу федеративного устройства Российской Федерации понятием государственного долга в России охватывается не только федеральный долг, но и субфедеральный (региональный) долг. При этом федеральный и региональный долги в Российской Федерации отличаются автономностью, так как согласно нормам ст. 126 ГК, ст. 102 БК Россия не отвечает по долговым обязательствам субъектов РФ, равно как субъекты РФ не отвечают по долговым обязательствам Российской Федерации, а также по долговым обязательствам друг друга .

М. В. Бездворных в качестве примера альтернативного варианта государственного регулирования долговой деятельности приводит опыт Федеративной Республики Германия (ФРГ), финансовая система которой наиболее сходна с финансовой системой РФ, где государство, напротив, отвечает по обязательствам земель. Автор подчеркивает, что существующую в Российской Федерации систему распределения бремени ответственности по долговым обязательствам отличает определенная суверенность проводимой региональными властями долговой политики .

Мнение М. В. Бездворных вполне справедливо, ведь формально действующее законодательство РФ четко закрепляет, что долговые [180] [181] обязательства Российской Федерации и ее субъекта полностью и без условий обеспечиваются всем находящимся в федеральной и региональной собственности имуществом, составляющим соответствующую казну, и исполняются за счет средств соответствующего бюджета (ч. 1 ст. 102 БК). Однако это совсем не означает, что Российская Федерация и входящие в нее публично-территориальные образования существуют в отрыве друг от друга. Напротив, между ними имеется неразрывная связь, обусловливающая в том числе наличие бюджетной системы РФ.

Конституционный Суд РФ отмечает: «Бюджет субъекта Российской Федерации или местный бюджет не существуют изолированно — они являются составной частью финансовой системы Российской Федерации. Недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований влечет необходимость осуществлять бюджетное регулирование в целях сбалансированности соответствующих бюджетов...» (Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия»).

Так, например, в условиях наблюдаемой экономической нестабильности Основными направлениями бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов предлагается в целях сокращения долговой нагрузки региональных бюджетов в указанном периоде замещать бюджетными кредитами из федерального бюджета коммерческие кредиты, взятые субъектами РФ, с одновременным снижением платы за пользование бюджетными кредитами. Подобная схема рефинансирования накопленного субъектом РФ долга является антикризисной мерой, направленной на недопущение возникновения просроченной задолженности по региональным долговым обязательствам и тем самым на предотвращение дефолта субъекта РФ.

В случае же если просроченная задолженность по долговым обязательствам субъекта РФ все-таки образовалась, то при наличии предусмотренных федеральным законом условий и в рамках установленной процедуры в таком регионе федеральным центром вводится временная финансовая администрация, призванная содействовать восстановлению платежеспособности данного субъекта РФ .

Тем не менее самым рациональным способом обеспечения долговой устойчивости регионов, на наш взгляд, является федеральное правовое регулирование, содержащее ограничения, блокирующие принятие субъектом РФ долговых обязательств на невыгодных для него и, как следствие, для всего государства условиях. Правовой регулятор в финансово-кредитной сфере, которым наделена Российская Федерация в силу п. «ж» ст. 71 Конституции, как представляется, должен служить надежным барьером на пути бесконтрольного увеличения долговой нагрузки на бюджет субъекта РФ, а его действенное применение не требует принятия оперативных мер по восстановлению платежеспособности субъекта РФ и финансовой поддержки за счет средств федерального бюджета. Однако, учитывая тот факт, что государственный кредит все-таки выступает самостоятельным способом обеспечения сбалансированности регионального бюджета и регулирования экономики, необходимо заметить, что накладываемые федеральным законом ограничения на кредитную деятельность субъектов РФ не должны быть произвольными и избыточными.

Структура государственного долга субъекта РФ представлена

184

государственными заимствованиями и государственными гарантиями . [182] [183]

В соответствии с ч. 6 ст. 103 БК под государственными заимствованиями субъекта РФ понимаются государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени субъекта РФ, и кредиты, привлекаемые в бюджет субъекта РФ от других бюджетов бюджетной системы РФ, кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства субъекта РФ. Иначе говоря, к государственным заимствованиям в структуре регионального долга относятся государственные ценные бумаги субъекта РФ, бюджетные кредиты, привлеченные в бюджет субъекта РФ из других бюджетов бюджетной системы РФ, и кредиты, полученные субъектом РФ от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций (ч. 2 ст. 99 БК). Следуя установленному законодателем видовому многообразию долговых обязательств субъекта РФ, можно заключить, что государственные заимствования субъекта РФ составляют основу регионального долга.

Е. В. Соловова в своем диссертационном исследовании отмечает несовершенность формулировки легального определения государственных (муниципальных) заимствований, указывая на противоречия «с положениями Гражданского кодекса РФ, посвященными договору государственного (муниципального) займа, согласно которым договор государственного (муниципального) займа заключается путем приобретения государственных (муниципальных) ценных бумаг, в то время как бюджетное законодательство, определяя государственные и муниципальные заимствования через категорию займа, указывает на возможность их возникновения и в иных формах» . В этой связи ученый предлагает дополнить дефиницию понятий государственных и муниципальных заимствований, содержащуюся в БК, определив их как долговые обязательства Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования[184] [185].

Данное предложение, по нашему мнению, представляется необоснованным и по этой причине не находит своей поддержки в настоящей работе. Формулируя в ст. 103 БК понятие государственных (муниципальных) заимствований, законодатель, наоборот, четко определил, что они могут существовать в двух формах — государственный (муниципальный) заем и кредит, поэтому никакой терминологической путаницы и тем более противоречия норм ст. 103 БК и ст. 817 ГК нет. Кроме того, дополнение определения понятий государственных (муниципальных) заимствований формулировкой «долговые обязательства Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования» считаем избыточным в силу того, что понятие государственных заимствований является собирательным и складывается, как мы выше указывали, из государственных ценных бумаг, бюджетных кредитов и кредитов от иных субъектов права, обязательства по которым согласно ч. 2 ст. 98, ч. 2 ст. 99, ч. 2 ст. 100 БК как раз и представляют собой виды государственных (муниципальных) долговых обязательств.

Государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг (иначе говоря, секьюритизированная форма государственных заимствований), выступают основным источником формирования публичного долга многих современных государств. В Соединенных Штатах Америки (США) данный тезис нашел свое отражение в самом определении понятия государственного долга (national debt), под которым понимается совокупность всех ценных бумаг, облигаций, нот, векселей, выпущенных Казначейством США . Указанный тезис, несомненно, применим также к Российской Федерации — крупнейшему заемщику капитала как внутри страны, так и за ее пределами. По справедливому замечанию Э. Х. Махмутовой, рынок государственных долговых ценных бумаг является исключительно важным элементом экономической структуры страны с рыночной экономикой . [186] [187]

Исходя из положений действующего законодательства РФ государственные и муниципальные ценные бумаги в России могут быть эмитированы только в виде облигаций . При этом наименование, данное ценной бумаге при выпуске, роли не играет. Так, О. В. Ишутина подчеркивает, что «все виды государственных и муниципальных ценных бумаг, которые при выпуске не были названы облигациями по характеру удостоверенных прав, безусловно, ими являются»[188] [189]. А. В. Габов также отмечает, что по логике ст. 817 ГК государственные ценные бумаги всегда выпускаются в форме бумаг облигаторной природы[190] [191] [192]. Рынок региональных государственных ценных бумаг в настоящее время представлен в основном государственными облигациями

192

внутреннего займа различных видов .

Напомним, что до 1997 г. в России широко была распространена практика

193

выпуска векселей . Международная практика свидетельствует о том, что указанный инструмент финансирования дефицита бюджета используется и по сей день. Например, в Канаде краткосрочные долговые обязательства представлены казначейскими векселями — краткосрочными сертификатами задолженности, выпускаемыми правительством Канады номиналом от 1 тыс. до 1 млн дол. на срок, не превышающий обычно один год (на 91, 182 и 364 дня)[193]. Некоторые ученые также предлагают возобновить выпуск векселей в России. Например, М. Е. Можарова отмечает, что векселя, выпускаемые в целях покрытия временных кассовых разрывов, могут стать альтернативой краткосрочным облигациям[194].

Между тем необходимо отметить, что для покрытия временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении региональных бюджетов, ежегодно из федерального бюджета выделяются бюджетные кредиты субъектам РФ. Кроме того, с 2014 г. Федеральным казначейством предоставляются краткосрочные бюджетные кредиты на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов РФ, целью которых также служит покрытие временных кассовых разрывов при исполнении региональных бюджетов. Думается, что текущую нехватку денежных ресурсов, обусловленную простым несовпадением поступлений доходов со временем совершения расходов, правильнее восполнять именно путем бюджетного кредитования, в том числе в рамках управления ликвидностью счетов бюджетов бюджетной системы РФ, осуществляемого в целях повышения эффективности использования бюджетных средств. На наш взгляд, рыночный долговой инструмент, коим является вексель, в данном случае будет более затратным и, как показала история, менее контролируемым, а следовательно, рискованным способом финансирования так называемого текущего дефицита бюджета субъекта РФ.

Представляется целесообразным проанализировать структуру государственных долгов субъектов РФ, с тем чтобы убедиться, насколько справедливо для регионов ранее отмеченное мнение о том, что государственные займы являются самой распространенной формой государственных заимствований.

Прежде всего следует заметить, что более характерным для субъектов РФ в настоящее время является государственный внутренний долг, что обусловлено сознательной долговой политикой Российской Федерации начала

XXI в. Об этом, в частности, говорят данные Минфина России: по состоянию на 1 марта 2016 г. объем государственного долга субъектов РФ составляет 2 407 421 133,15 тыс. руб., и из них только 34 139 948,94 тыс. руб. приходится

196

на региональный внешний долг .

Структура регионального долга зависит от особенностей экономического развития конкретного региона. Так, например, государственный долг Владимирской области значится в размере 4 493 416,77 тыс. руб. и представлен исключительно нерыночным инструментом финансирования дефицита бюджета — бюджетными кредитами. Аналогично в Республике Татарстан удельный вес в объеме государственного долга данного региона (92 328 266,33 тыс. руб.) занимают бюджетные кредиты из других бюджетов бюджетной системы РФ на общую сумму 81 343 455,45 тыс. руб. Помимо этого, государственный долг Республики Татарстан формируют также обязательства по государственным гарантиям, в то время как долговые обязательства в виде государственных ценных бумаг и кредитов кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций в структуре регионального долга не значатся.

Иным образом выглядит структура государственного долга г. Москвы. Превалирующим видом долговых обязательств указанного субъекта РФ являются государственные облигационные займы (86 565 497,00 тыс. руб.), вторую позицию в структуре государственного долга г. Москвы занимают кредиты от иностранных банков (33 770 743,60 тыс. руб.) и, наконец, третью — бюджетные кредиты (21 449 074,58 тыс. руб.). При этом государственные облигационные займы и бюджетные кредиты формируют государственный внутренний долг г. Москвы, а кредиты от иностранных банков составляют

197

государственный внешний долг .

Кроме того, анализ используемых субъектами РФ форм привлечения в бюджет дополнительных денежных ресурсов для покрытия бюджетного [195] [196] дефицита показывает, что наибольший объем привлеченных средств в составе государственных долгов субъектов РФ приходится на бюджетные кредиты (987 383 077,71 тыс. руб.), следом идут кредиты, полученные от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций (879 551 831,62 тыс. руб.), и последнее место в структуре государственных заимствований субъектов РФ в составе региональных долгов в РФ принадлежит государственным ценным бумагам субъектов РФ (430 473 954,25 тыс. руб.). При этом бюджетные кредиты являются «пионерами» также по частоте использования среди регионов (только 5 из 85 субъектов РФ не имеют в структуре государственного долга обязательств по бюджетным кредитам, привлеченным в региональный бюджет из других бюджетов бюджетной системы РФ), 71 из 85 субъектов РФ имеют в составе субфедерального долга кредиты кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций и только в 37 из 85 регионов наблюдаются долговые обязательства в виде государственных ценных бумаг субъектов РФ .

Приведенные статистические данные Минфина России показывают, что в настоящее время менее половины всех субъектов РФ размещают облигационные займы, что говорит о недостаточной доступности данного инструмента финансовой деятельности и, как следствие, о неприменимости к региональному долгу субъекта РФ вышеупомянутого тезиса о превалировании государственных займов в сравнении с иными формами заимствований.

Действительно, практика реализации субъектом РФ права финансировать дефицит своего бюджета посредством эмиссии государственных ценных бумаг связана со значительными процедурными ограничениями, установленными федеральным законодательством. Для возникновения обязательств по государственным ценным бумагам субъекта РФ в силу положений законодательства РФ о ценных бумагах, в том числе Закона об особенностях эмиссии, требуется прохождение процедуры эмиссии, сопровождающейся [197] рядом последовательных этапов, включающих, в частности, государственную регистрацию в Минфине России нормативного правового акта субъекта РФ, содержащего условия эмиссии и обращения государственных ценных бумаг соответствующего субъекта РФ.

Г осударственная регистрация условий эмиссии и обращения

государственных ценных бумаг субъекта РФ представляет собой согласование Российской Федерацией эмиссии облигационных займов субъекта РФ после проведения анализа соблюдения субъектом РФ установленных федеральным законодательством ограничений. В. В. Загуменная считает, что «процедура государственной регистрации является неотъемлемым элементом механизма регулирования рынка государственных ценных бумаг, позволяющим осуществить не только предварительный контроль соблюдения требований законодательства РФ при эмиссии государственных ценных бумаг, но и создающим информационную базу для текущего регулирования обращения государственных ценных бумаг»[198].

В свою очередь, осуществление государственных заимствований путем заключения кредитных соглашений не сопровождается особенными

процедурными сложностями[199] [200]. Кроме того, как пишет Д. Л. Хейло, при заключении кредитных договоров «государство не несет дополнительных издержек, связанных с привлечением заемных средств, как это происходит в случае размещения государственных ценных бумаг: оплата услуг агента, организатора торговли или биржи» .

Между тем следует оговориться, что, несмотря на отсутствие предварительного контроля со стороны федерального центра за

осуществлением государственных заимствований в форме привлечения кредитов, подобно тому, что действует в рамках регистрации условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг субъекта РФ, не стоит забывать о необходимости соблюдения базовых требований бюджетного законодательства, предъявляемых к субъекту РФ как к участнику рынка долговых обязательств, предусмотренных ст. 106, 107, 111, 112 БК. Кроме того, на основании положений ст. 121 БК финансовые органы субъектов РФ обязаны ежемесячно передавать в Минфин России информацию из долговых книг, тем самым Минфин России располагает оперативными данными о долговой ситуации в регионах (см. приказ Минфина России «Об утверждении Порядка передачи Министерству финансов Российской Федерации информации о долговых обязательствах, отраженной в государственной долговой книге субъекта Российской Федерации и муниципальных долговых книгах муниципальных образований»).

Представляется, что низкий уровень использования регионами такого способа финансирования дефицита бюджета, как эмиссия государственных ценных бумаг, обусловливается не только наличием более сложной процедуры по сравнению с кредитным механизмом привлечения дополнительных средств в бюджет. Немаловажную роль, как мы указывали ранее, играет уровень экономического развития конкретного региона, а также инвестиционная привлекательность выпускаемых облигационных займов, поскольку успех размещения государственных ценных бумаг на рынке зависит от интереса инвестора к данному финансовому инструменту.

Так, в начале 90-х гг. прошлого столетия в отсутствие тогда еще системных законодательных ограничений на масштабы долговой деятельности регионов[201] [202] приступившие к осуществлению заимствований субъекты РФ как раз столкнулись с проблемами

~ 203

неполного размещения выпущенных займов .

Говоря о законодательных ограничениях в сфере региональной долговой деятельности, стоит уделить внимание государственным внешним заимствованиям субъекта РФ.

Чрезмерный либерализм в вопросе осуществления региональных внешних заимствований и, как следствие, активная практика привлечения внешних займов и кредитов органами государственной власти субъектов РФ в конце XX в. привели к неконтролируемому росту регионального внешнего долга. Опасность негативного влияния заимствований регионов на показатели долговой устойчивости государства в целом послужила основанием для введения соответствующих запретов путем внесения поправок в БК. Так, субъекты РФ лишились права финансировать дефицит своих бюджетов за счет осуществления заимствований на международном рынке капитала[203] [204].

На протяжении всего срока действия данных законодательных запретов и ограничений была предпринята не одна попытка их преодоления . Однако правомочие по осуществлению региональных внешних заимствований не только в целях рефинансирования прежней задолженности, но и в целях финансирования дефицита бюджета было «возвращено» субъектам РФ только спустя десятилетие (см. ст. 1 Закона о внесении изменений в БК № 63-ФЗ). При этом оно обусловлено целым рядом ограничений, закрепленных в ст. 104 БК, которые, к слову сказать, за последние несколько лет уже претерпели определенные изменения (см. федеральные законы от 07.05.2013 № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с

совершенствованием бюджетного процесса»[205] [206] [207] (далее — Закон о внесении изменений в БК № 104-ФЗ), от 24.11.2014 № 375-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с

совершенствованием межбюджетных отношений» ). В настоящее время к

208

таким ограничениям относятся:

1) приоритетность размещения на международных рынках капитала государственных ценных бумаг РФ перед размещением внешних облигационных займов субъекта РФ;

2) наделение правом осуществления внешних заимствований в целях финансирования дефицита бюджета субъекта РФ и погашения внешнего долга субъекта РФ только субъектов РФ, не являющихся в очередном финансовом году получателями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта РФ, в противном случае допустимо осуществление государственных внешних заимствований субъекта РФ исключительно в целях обеспечения погашения внешнего долга субъекта РФ[208] [209];

3) отсутствие в структуре регионального долга просроченной задолженности по долговым обязательствам субъекта РФ ;

4) получение кредитного рейтинга не менее чем от двух международных рейтинговых агентств не ниже уровня, устанавливаемого Правительством РФ[210].

После вступления в силу положений о праве субъектов РФ на осуществление внешних заимствований, в том числе в целях финансирования дефицита регионального бюджета (см. ст. 5 Закона о внесении изменений в БК № 63-ФЗ), исходя из установленных бюджетным законодательством ограничений, потенциально в 2012 г. стал возможным выход на международный рынок капитала только для шести субъектов РФ. При этом для пяти из них (г. Москва, г. Санкт-Петербург, Тюменская область, Ханты - Мансийский автономный округ — Югра и Ямало-Ненецкий автономный округ) речь шла о финансировании дефицита соответствующего бюджета и погашении накопленных долговых обязательств, а для одного (Республика Башкортостан) — исключительно о рефинансировании внешнего долга[211] [212].

Вместе с тем, несмотря на все потенциальные возможности выхода г. Москвы на внешний рынок путем выпуска внешнего облигационного займа (с учетом соответствия требованиям, установленным бюджетным законодательством РФ), анализ динамики объемов государственного долга г. Москвы по видам долговых обязательств, представленной на официальном портале Правительства города Москвы , показывает, что государственный внешний долг г. Москвы в настоящее время представлен исключительно долговыми обязательствами по кредитам.

Как известно, внешний рынок притягателен для эмитентов, включая субъекты РФ, большими объемами спроса, относительно недорогими финансовыми ресурсами, в том числе невысокими процентными ставками, и значительной продолжительностью заимствований. Вместе с тем долговые операции на внешнем рынке всегда сопряжены с определенными рисками, связанными прежде всего с курсовыми колебаниями валюты. Как отмечается в литературе, при выходе эмитента на финансовый рынок с целью реализации своей стратегии заимствований целесообразно в первую очередь исследовать потенциал внутреннего рынка[213], который обеспечивает проведение

заимствования в более знакомой эмитенту (и потому более предсказуемой и менее рискованной) финансовой среде в отношении не только валюты, но и процентных ставок, юридических вопросов, финансовых инструментов, участников рынка[214].

В этой связи в настоящие дни актуальность вопросов, связанных с выпуском субъектами РФ внешних облигационных займов, теряет свою остроту. Заимствовать субъектам РФ на международных рынках капитала как никогда становится опасным с точки зрения последующего обслуживания таких долговых обязательств. К тому же понижение международных кредитных рейтингов РФ, явившееся следствием введения экономических санкций против России, не лучшим образом отражается на инвестиционной привлекательности российских ценных бумаг, не говоря уже о государственных ценных бумагах субъектов РФ.

Между тем считаем важным проанализировать установленные законом ограничения на осуществление внешних заимствований субъекта РФ в отрыве от настоящей политической и макроэкономической ситуации с тем, чтобы выработать стратегию на перспективу.

Имея в виду объективные риски, связанные с размещением внешних займов, представляется, что реализация правомочия по привлечению субъектом РФ внешних заимствований должна быть обусловлена определенным уровнем долговой устойчивости региона. Устанавливаемые законом ограничения, по сути, должны служить надежным правовым барьером на пути чрезмерного роста регионального внешнего долга. Перечисленные выше условия осуществления государственных внешних заимствований субъектов РФ, предусмотренные бюджетным законодательством РФ, в целом ориентированы на объективное отражение долговой устойчивости субъекта РФ, изъявившего желание финансировать дефицит своего бюджета за счет внешних источников. Однако законодательно установленный приоритет государственных внешних заимствований РФ при выпуске внешнего облигационного займа субъекта РФ явно выбивается из состава вышеуказанных требований и тем самым является фактором, создающим, на наш взгляд, необоснованные препятствия для участия динамично развивающихся субъектов РФ в качестве полноправных заемщиков на международном рынке капитала. Как говорилось выше, успех размещения государственных займов во многом зависит от их инвестиционной привлекательности. При этом конкурировать с самой Российской Федерацией трудно даже столичным мегаполисам и подчас непосильно для других регионов. Ввиду этого данное ограничение отрицательным образом может сказаться на формировании благоприятного инвестиционного климата в регионах и мобилизации дополнительного капитала для развития региональной экономики.

По нашему мнению, именно соответствие субъекта РФ законодательно установленным требованиям, отражающим уровень его долговой устойчивости, должно быть определяющим в реализации права экономически развитого региона на осуществление внешних заимствований.

Таким образом, полагаем избыточным требование о соблюдении приоритета выпуска внешних облигационных займов Российской Федерации и по этой причине считаем необходимым исключить его из условий осуществления региональных внешних заимствований, содержащихся в ст. 104 БК. С данным предложением выступает также М. Е. Можарова, которая предлагает в целях исключения рисков, связанных со снижением общегосударственного кредитного рейтинга в случае неисполнения субъектом РФ принятых на себя внешних долговых обязательств, повысить ликвидность государственных ценных бумаг посредством предоставления государственных гарантий Российской Федерации в качестве обеспечения[215]. Думается, гарантирование Российской Федерацией долговых обязательств субъекта РФ по внешним ценным бумагам также способно привлечь дополнительное внимание крупных инвесторов к финансовым инструментам региона.

Интересно также отметить, что Законом о внесении изменений в БК № 104-ФЗ в БК введена ст. 104.1, предусматривающая право субъектов РФ, не являющихся в очередном финансовом году получателями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта РФ, осуществлять заимствования путем размещения государственных ценных бумаг субъекта РФ в валюте РФ за границей. Данное право обусловлено теми же ограничениями, что и при осуществлении региональных внешних заимствований в иностранной валюте (ст. 104).

Учитывая традицию отнесения долговых обязательств на государственный внутренний или внешний долг в зависимости от валюты либо от субъектного состава обязательства[216] [217] [218], полагаем правильным государственные ценные бумаги субъекта РФ в валюте РФ, размещаемые за рубежом, считать внешними государственными долговыми обязательствами, так как, несмотря на то что они номинированы в национальной валюте, обязательство по уплате долга возникает перед нерезидентами. Вместе с тем прямого ответа на этот вопрос законодатель ни в ст. 6, ни в ст. 95, 99 БК не дает. Данный пробел, по нашему мнению, нуждается в восполнении.

Для полноты исследования государственных заимствований субъекта РФ представляется необходимым рассмотреть цели их осуществления.

Согласно ч. 2 и ч. 6 ст. 103 БК государственные заимствования субъекта РФ осуществляются в целях финансирования дефицита бюджета и погашения долговых обязательств. Несмотря на простоту изложения указанной нормы, положения данной статьи воспринимаются авторами весьма неоднозначно. В юридической и экономической литературе можно встретить абсолютно различные позиции относительно закрепленных действующим законодательством целей осуществления государственных заимствований.

Например, М. В. Бездворных в своем диссертационном исследовании обращает внимание на всякое отсутствие назначения по целевому использованию средств от размещенных государственных ценных бумаг, обусловливая это запретом, установленным в ст. 35 БК . С. Н. Солдаткин, напротив, отмечает, что российское бюджетное законодательство четко обозначает допустимые цели государственных внутренних и внешних заимствований субъекта РФ — финансирование дефицита бюджета субъекта и (или) погашение имеющихся долговых обязательств . И, наконец, М. Е. Можарова, анализируя положения ст. 103 БК, заключает, что «действующим законодательством запрещен выпуск ценных бумаг в целях реализации инвестиционных проектов»[219] [220].

На наш взгляд, здесь правильнее вести речь не о запрете, а, скорее, об отсутствии конкретики. Если цель погашения долговых обязательств вполне ясна, то такое направление, как финансирование дефицита бюджета, отличается абстрактностью, на основании чего мы также не можем согласиться с приведенным выше тезисом С. Н. Солдаткина.

М. Е. Можарова, рассуждая о возможных целях осуществления государственных займов, указывает на то, что «эмиссия государственных (муниципальных) ценных бумаг, как правило, направлена на решение одной или нескольких задач, таких как: покрытие дефицита бюджета, покрытие временных кассовых разрывов, привлечение средств для финансирования крупных проектов, погашение и рефинансирование государственного долга» .

Мы же считаем, что все перечисленные ученым направления охватываются законодательно установленными целями — финансирование дефицита бюджета и погашение долговых обязательств. С учетом того, что дефицит бюджета определяется как разница между общим объемом расходов и общим объемом доходов (ст. 6, 92 БК), временные кассовые разрывы[221] можно представить как текущий дефицит бюджета, соответственно, покрытие временных кассовых разрывов — как финансирование текущего дефицита бюджета. Что касается финансирования крупных проектов, то расходы на реализацию таких проектов в силу принципа общего (совокупного) покрытия расходов бюджета, закрепленного в ст. 35 БК, по общему правилу не увязываются с конкретными доходами и источниками финансирования дефицита бюджета, поэтому вполне возможно, что осуществление тех или иных капитальных расходов осуществляется за счет привлеченных источников финансирования дефицита бюджета. И, наконец, рефинансирование государственного долга по своей природе направлено на обеспечение погашения ранее принятого государственного долга.

Между тем следует отметить, что указанный принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджета, означающий недопустимость увязывания расходов бюджета с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, содержит ряд исключений. В частности, к таковым относится использование средств целевых иностранных кредитов (заимствований). При этом стоит заметить, что законодатель при формулировании исключений из названного принципа опрометчиво упустил из виду бюджетный кредит, целевая направленность которого отмечена в других положениях БК (ч. 2 ст. 93.2, ст. 93.3, 93.5, 93.6). Таким образом, для некоторых форм государственных заимствований (бюджетных кредитов, целевых иностранных кредитов (заимствований) законом установлены более конкретные цели, чем «финансирование дефицита бюджета».

Представляется, что абстрактность формулировки «финансирование дефицита бюджета» дает довольно широкий простор для правоприменения, который не всегда может быть полезен для экономики. Так, Ю. Я. Вавилов пишет: «Еще одной проблемой субфедеральной системы заимствований являлось преимущественное использование средств на решение текущих бюджетных проблем. При таком положении вещей заимствованные ресурсы уходили безвозвратно, и погашать займы приходилось за счет налоговых поступлений. Между тем, заимствования могут способствовать созданию источников погашения займов напрямую (в случае использования средств на производственное строительство) или косвенно (через реализацию проектов по развитию городской инфраструктуры, улучшению условий ведения и развития частного бизнеса и т. п.)» .

Следует обратить внимание на то, что в ФРГ действуют законодательные ограничения на направления использования заимствований. При этом более строгие ограничения установлены в отношении местного уровня власти, [222] которому запрещено финансирование текущего дефицита. Муниципалитеты вправе осуществлять заимствования только для финансирования капитальных расходов или рефинансирования (хотя в определенных пределах допустимы займы для покрытия сезонных колебаний бюджетных поступлений)[223].

О целях государственных заимствований задумывались в свое время дореволюционные ученые, оценивая выгодность или невыгодность

использования такого способа сбалансирования бюджета, как государственный кредит. Дореволюционная наука исходила из необходимости производительного употребления привлеченных ресурсов в целях создания прочной доходной базы для обслуживания и погашения образовавшегося государственного долга[224]. Целевая направленность государственных

заимствований остается предметом острых дискуссий и в настоящие дни. Многие современные авторы критикуют действующую систему целеполаганий в сфере государственных заимствований, характеризуя ее как систему, «дестабилизирующую экономику и понижающую уровень жизни населения», и отмечают необходимость возвращения к практике выпуска государственных займов под конкретные инвестиционные цели[225].

Мы полностью разделяем позицию ученых о важности производительного использования полученных в результате осуществления государственных заимствований средств. Соблюдение инвестиционного характера заимствований должно быть приоритетным направлением долговой (заемной) политики государства.

Между тем при определении целей государственных заимствований, на наш взгляд, необходимо отталкиваться от характеристик конкретных инструментов заемного финансирования. Так, например, задачу покрытия временных кассовых разрывов, с которой сталкивается практически любое публично-правовое образование при исполнении бюджета, не следует решать посредством размещения облигационных займов и привлечения кредитов от кредитных организаций, т. е. за счет рыночных заимствований, более дорогостоящих с точки зрения их размещения и обслуживания, поскольку при трате заемных капиталов на покрытие текущих расходов не создаются доходные источники, позволяющие покрыть образовавшуюся задолженность, в том числе проценты. Финансирование так называемого текущего дефицита бюджета представляется обоснованным осуществлять исключительно в рамках бюджетного кредитования, льготного по своим условиям. В настоящее время, как мы ранее указывали, российская система сбалансирования бюджетов дополнена особым видом бюджетного кредита на пополнение остатков на счетах бюджетов субъектов РФ (ст. 93.6 БК). Кроме того, посредством бюджетного кредитования могут решаться некоторые острые социальные проблемы, требующие безотлагательного решения (например, ликвидация последствий стихийных бедствий и техногенных аварий).

В свою очередь, бюджетное кредитование в целях капитальных вложений

227

или на реализацию иных возвратных проектов , как представляется, не вполне сообразуется с принципом самостоятельности бюджетов (ст. 31 БК) . На наш взгляд, осуществление рыночных заимствований как раз должно иметь первоочередной целью финансирование инвестиционной деятельности[226] [227] [228].

При этом привлечение государственных займов в целях финансирования возвратных проектов представляет особую актуальность для регионов. Как мы уже говорили, привлекательность региональных займов (вернее сказать, их непривлекательность) для потенциальных инвесторов является существенной проблемой нынешней региональной долговой политики. Решить эту проблему видится возможным, в частности, путем эмиссии государственных ценных бумаг субъекта РФ в целях реализации инвестиционных проектов социального значения. Выпуск подобных займов, по нашему мнению, позволит расширить круг потенциальных заемщиков субъекта РФ гражданами, проживающими на его территории, для которых ныне декларируемая цель — финансирование дефицита бюджета — является простым набором слов. М. Е. Можарова в качестве примера такого проекта приводит строительство спортивного

230

комплекса .

Таким образом, основываясь на изложенных выше аргументах, считаем, что сформулированная наиболее общим образом в ст. 103 БК цель осуществления государственных заимствований («финансирование дефицита бюджета») требует конкретизации ее нормативного содержания, поскольку абстрактность данной формулировки, дающая чрезмерно широкий простор для правоприменения, приводит к осуществлению неразумной государственной долговой (заемной) политики, выражающейся в использовании инструментов заемного финансирования преимущественно для покрытия текущих расходов, следствием чего является стремительное увеличение государственного долга, в особенности характерное для регионов в последние годы . Представляется, что цели осуществления государственных заимствований должны сообразовываться с характеристиками установленных законом форм государственных заимствований. В частности, задачу покрытия временного кассового разрыва следует решать исключительно посредством бюджетного кредитования, в том числе в рамках управления ликвидностью счетов бюджетов бюджетной системы РФ. В свою очередь, выпуск облигационных займов субъектов РФ в инвестиционных целях социального значения позволит привлечь дополнительное внимание граждан к региональным ценным бумагам, что, в свою очередь, будет способствовать укреплению регионального фондового рынка. Данное нововведение также потребует расширения [229] [230] установленного в ст. 35 БК перечня исключений из принципа общего (совокупного) покрытия расходов бюджета случаями осуществления государственных заимствований.

Резюмируя вышесказанное, отметим, что государственные заимствования субъектов РФ составляют основу регионального долга в России. При этом наибольшей популярностью среди регионов согласно статистическим данным Минфина России пользуются нерыночные заимствования (бюджетные кредиты). В свою очередь, менее половины всех субъектов РФ в настоящее время имеют долговые обязательства по облигационным займам, что говорит о недостаточной доступности для регионов данного способа сбалансирования бюджета. Низкий уровень его использования обусловлен не только наличием более сложной процедуры по сравнению с кредитным механизмом привлечения дополнительных средств в бюджет, но и малой инвестиционной привлекательностью выпускаемых облигационных займов субъектов РФ.

С учетом названного тезиса сформулировано предложение о конкретизации закрепленной в ст. 103 БК цели осуществления государственных заимствований — «финансирование дефицита бюджета». Принимая во внимание приоритетность производительного употребления государством заемного капитала, выпуск облигационных займов субъектов РФ в инвестиционных целях социального значения позволит привлечь дополнительное внимание граждан к региональным ценным бумагам и, как следствие, укрепить региональный фондовый рынок в России.

Особенность государственного кредита субъекта РФ, заключающаяся в том, что, с одной стороны, он служит самостоятельным способом обеспечения сбалансированности регионального бюджета и регулирования экономики, а с другой стороны, преобразуясь в региональный долг, оказывает непосредственное воздействие на общегосударственную долговую политику, предопределяет специфику правового регулирования исследуемых общественных отношений. В этой связи обосновывается, что федеральное законодательство в силу предоставленной Российской Федерации на основании п. «ж» ст. 71 Конституции исключительной компетенции в области финансового, кредитного регулирования должно содержать надежные правовые барьеры на пути увеличения долговой нагрузки на региональный бюджет до критических пределов, а его действенное применение не требует принятия оперативных мер по восстановлению платежеспособности субъекта РФ и финансовой поддержки за счет средств федерального бюджета. Между тем накладываемые федеральным законодателем ограничения на кредитную деятельность регионов должны быть, по нашему мнению, обоснованными и достаточными.

На этом основании, в частности, признано необоснованным и избыточным законодательно установленное требование о соблюдении приоритета государственных внешних заимствований РФ при выпуске внешнего облигационного займа субъекта РФ, содержащееся в ст. 104 БК, поскольку конкурировать с самой Российской Федерацией трудно даже столичным мегаполисам и подчас непосильно для других регионов. Представляется, что условия осуществления государственных внешних заимствований субъекта РФ должны быть ориентированы исключительно на отражение долговой устойчивости региона и соответствие именно таким требованиям должно быть определяющим в реализации права экономически развитого региона на финансирование дефицита бюджета за счет привлечения внешних займов и кредитов.

2.2.

<< | >>
Источник: Богданова Александра Викторовна. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО КРЕДИТА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. 2016Москва. 2016

Скачать оригинал источника

Еще по теме Государственные заимствования субъекта Российской Федерации:

  1. БЮДЖЕТНАЯ КЛАССИФИКАЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  2. Статья 104. Заимствования и гарантии субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в иностранной валюте (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ)
  3. Статья 109. Внесение изменений в программу государственных внешних заимствований Российской Федерации и программу государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте
  4. Статья 168.4. План восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования)
  5. Структура государственного долга субъекта Российской Федерации, виды и срочность долговых обязательств субъекта Российской Федерации
  6. Государственная долговая книга Российской Федерации, государственная долговая книга субъекта Российской Федерации, муниципальная долговая книга
  7. ГЛАВА 4. БЮДЖЕТНАЯ КЛАССИФИКАЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  8. Государственные заимствования
  9. Государственный долг Российской Федерации: понятие, структура, виды и срочность долговых обязательств Российской Федерации (ст. 97 и 98 БК РФ)
  10. Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2010–2012 годах
  11. 2.4.Организационно-правовые основы бюджетной системы Российской Федерации и бюджетные права органов государственной власти и местного самоуправления