1.1. Теоретичні засади інформаційного забезпечення системи державного управління

Технологічні зміни, що стосуються інформаційного забезпечення, не могли не торкнутись також і державного управління. Традиційна адміністративна модель управління розвивалась зі зміною технологій з рукописних на машинописні.

Бюрократичні організації пристосовувались до таких змін та успішно функціонували за наявності паперового потоку, що проходив величезний ланцюг стадій створення, обробки, узгоджень та затвердження.

Слід погодитись з тим, що бюрократичний тип управлінської організації здатен, с чисто технічної точки зору, досягти найвищого ступеню ефективності ... та переважає будь-яку іншу форму за своєю точністю, стабільністю, дисципліною, та надійністю" [135].

Розвинутий бюрократичний механізм знаходиться в такому ж відношенні до інших форм організації, як машина до немеханічних засобів виробництва" [135]. Тому бюрократична організація – не настільки ідеальний механізм управління сучасними суспільними відносинами, як це свого часу здавалося основоположнику теорії бюрократії М.Веберу.

Один з визначальних недоліків бюрократії – її надмірна зосередженість на бюрократичних нормах та правилах, які для неї стають самоціллю. Можна стверджувати, що за конкретними нормами закону бюрократія не зважає на дух закону. Це явище пояснює Р. Meртон: «Ефективна бюрократія вимагає надійності реакції та суворої відданості правилам. Подібна відданість правилам веде до їх трансформації в абсолют, вони більше не розглядаються як засоби досягнення якоїсь мети» [132].

Сучасні західні дослідники вказують на серйозні проблеми, з якими зіштовхуються політичні режими багатьох країн, що розвиваються, які здійснюють спроби обмежити владу та привілеї державних чиновників. Цікавий аналіз державної бюрократії, що існує у країнах третього світу, головним чином, Латинській Америці, було проведено Ф. Риггсом у ході порівняльного дослідження президентської форми правління. За його твердженням, у ряді латиноамериканських країн влада бюрократії нерідко є настільки всеосяжною, що державні чиновники становляться головними діючими особами на політичній арені [84]. Ці чиновники виявляють виключну наполегливість, відстоюючи свої привілеї. Будь-які дії уряду, що зачіпають інтереси бюрократії, «викликають жорсткий спротив і це звичайно примушує уряди йти скоріше на компроміси з посадовими особами, ніж на серйозні витрати, пов’язані з масовими проявами саботажу [84].

Значний інтерес являє собою також питання про те, наскільки веберівська модель раціональної бюрократії може бути застосована до апарату управління у суспільствах пострадянського типу. Ця проблема розглядалась окремими вітчизняними дослідниками. Так, у роботах П. Гайденко та Ю. Давидова висловлювалось припущення, що у радянському суспільстві склався принципово новий тип бюрократії, що не вкладається у рамки веберівскої теорії [22]. В подальшому Ю. Давидов розвинув цю тезу, характеризуючи даний тип як “тоталітарну” бюрократію. Відмінними рисами такої бюрократії є, на його думку, її “всюдисущність” та репресивно-пригноблююча орієнтація [22]. Що ж стосується радянської бюрократії постсталінського періоду, то вона може розглядатися як суто бюрократичне панування або “панування чиновників” за Вебером. Тенденція до встановлення такого панування, що є характерною для всіх бюрократичних структур, судячи з усього, отримала у радянському суспільстві своє найбільш послідовне втілення [10].

Бюрократія політичні цілі перетворює на завдання адміністрації. Навіть в традиційних західних демократіях фактична влада зосереджується в руках бюрократії (як державної, так і економічної та партійної). Особливо жорстко така проблема постає у пострадянських країнах, де законодавці, що не мають професійних, управлінських та правових знань, не можуть вгамувати апетити бюрократії, її амбіції перетворитися з виконавця на орган прийняття доленосних політичних і законодавчих рішень. Тому абсолютно зрозуміло, що веберівська ідеологія класичної бюрократії закінчується сучасністю і в майбутніх управлінських системах навряд чи для неї знайдеться місце.

Головні відмінності між класичною і політичною бюрократією полягають у тому, що бюрократії класичного типу орієнтовані на загальне благо, суспільні інтереси, а політична бюрократія має на меті реалізацію інтересів та цілей політичні груп та кланів.

У цьому зв’язку слід, перш за все, розглянути ту різницю яку М. Вебер вбачав між «чиновником» та «політиком» як двома багато у чому протилежними типами державного діяча. Як пише М. Вебер, «дійсною професією справжнього чиновника не повинна бути політика. Він повинен управляти, перш за все, безпристрасно – така вимога застосовувана навіть до так званих «політичних» управлінських чиновників… Sine ira et studio – без гніву та пристрасті повинен він здійснювати справу. Отже, політичний чиновник не повинен робити саме того, що завжди повинен робити політик – боротись [9].

Деякі фахівці вбачають певні загрози у дедалі більшому зростанні політизації процесів адміністративного управління. Так, англійський політолог Б. Хідей зазначає: «Чиновники справляють значний вплив на політику міністра. Вони ухвалюють рішення, які міністр лише візує або про яких йому навіть не доповідають. На вищому рівні влади впливові чиновники, діючи індивідуально, планують автономну політичну стратегію і намагаються нав'язати її міністру. Вони можуть навіть влаштовувати обструкцію політиці міністра, використовуючи маневри, які призводять до відстрочення ухвалення рішень, або висуваючи технічні аргументи, або покладаючись на союзників в інших міністерствах чи серед груп тиску. Врешті-решт, найбільш песимістична інтерпретація зводиться до того, що не лише окремі чиновники, але й увесь вищий рівень держадміністрації виступає згуртовано за певну політику і намагається її диктувати урядові [125].

Перетворення бюрократії із "слуг народу на його панів" передбачав І. Франко. У статті "Що таке поступ" він застерігав від того, аби з допомогою "керманичів" експлуатація, "вигнана у двері, не повернулася через вікно" [106]. Ознакою перехідного періоду став фактичний поділ влади на місцях між бюрократичною елітою, з одного боку, й комерційно-кримінальними колами – з іншого.

Об’єктивною передумовою вищевикладеного є те, що навіть в умовах сучасних демократій державна влада діє в середовищі, якому властива певна інформаційна асиметрія. Виконавець загалом набагато краще знає мінімальні витрати виробництва певного обсягу продукції, ніж громадськість або її представники (замовники), які визначають бюджет державного органу. Наприклад, адміністративно-бюджетне управління і профільні наглядові конгресові комітети проглядають увесь бюджет, але придивляються тільки до таких його частин, як, наприклад, мільярдні витрати на розробку систем озброєння. Брак часу і фахових знань перешкоджає докладному вивченню реального використання наявних ресурсів у конкретному державному органі [11].

За таких умов, в процесі функціонування державних установ виникає сидром «природної монополії». Оскільки державні установи мають монопольний статус, споживачі, як правило, не можуть виказати свого незадоволення вибором іншого постачальника [11].

Посиленню позицій чиновників у боротьбі за владу в значній мірі сприяє широке використання ними поняття “службової таємниці”, коли доступ до тієї або іншої інформації жорстко обмежується. Як відмічає М. Вебер, поняття службової таємниці являє собою “ винахід бюрократії”, який вона відстоює з рідкісною наполегливістю та впевненістю [136]. Одним з характерних прикладів бюрократичної таємності послугувало Веберу використання статистичних даних державними чиновниками у Пруссії, коли надбанням гласності робились лише ті відомості, які відповідали інтересам бюрократичного апарату. За таких умов, чиновники незмінно намагались представити свої маніпуляції із статистичними даними як результат об’єктивного анализу. “Шляхом ретельного маніпулювання даними та вибіркового надання фактів бюрократи могли під виглядом адміністративної безпристрастності нав’язувати політику або сильно впливати на неї” [131].

Суспільний прогрес у XX ст. призвів до радикальних змін. Розширюються наукові уявлення про види власності. Крім власності на речові об'єкти, розрізняють власність на інформацію (знання) та власність на управління. Остання «є власністю на передачу (переміщення інформації, тобто дає право не володіти інформацією, а лише отримувати та передавати її» [77].

Становлення «власності на управління», корпоративного капіталу і відповідна бюрократизація визначають одну з провідних тенденцій соціальної трансформації. За Вебером, усюди ми зустрічаємось з одним і тим самим: знаряддя усередині фабрики, державної адміністрації, армії та університетських факультетів концентрують шляхом створення бюрократично сконструйованої людської машини, яка знаходиться в руках того, хто цю машину контролює. Це відбувається частково з чисто технічних міркувань, ...частково просто внаслідок набагато більшої ефективності такого роду кооперації... [140]. Джерелом прибутків бюрократії виступає адміністративна рента. При цьому бюрократизація не є виключною «перевагою» перехідних держав. М. Вебер зазначав, що у демократичної держави є тільки такі альтернативи: або вона управляється дешево шляхом призначення на посади багатих або дорого за допомогою професійних адміністраторів. Цей останній шлях, пов'язаний з розвитком управління професіоналів, був долею усіх демократій [140].

На думку В. Іноземцева, «сучасне суспільство ... замінює протистояння володарів власності та найманих працівників протистоянням тих, хто здатний сприймати та створювати інформацію, і тих, хто не має такої можливості» [40].

Розвиток новітніх засобів комунікації – телебачення, радіо і інших, їх миттєвість, збільшили загальну інформованість людей і тим самим ще більше знизили ймовірність їх соціального примусу. Природними наслідками усіх цих змін явилось зменшення можливості контролювати актора. «Головна проблема наших західних суспільств – глибока криза наших моделей управління перед лицем зростання складності та людської свободи [23].

Переживши гостру соціально-політичну кризу 1968 р., яку М. Крозьє розглядає як реакцію інтелектуальних кіл на крайню ступінь бюрократизації французького суспільства, Франція, поряд з іншими розвинутими країнами світу пройшла через кризи 1974-1975 років і початку 80-х, які за одностайним визнанням тодішньої правлячої еліти були порівняними хіба з «великою депресією» 30- років ХХ століття. Кризу 1974-1975 рр. господарство Франції перенесло важче, ніж економіка інших держав. Різко погіршились загальні умови відтворення, скоротились темпи зростання промислового виробництва, зменшились виробничі інвестиції, значно виросли ціни, збільшився рівень безробіття. Важливим аспектом цієї кризи і процесів, що були її наслідком у розвитку французького суспільства стала криза інститутів соціального контролю, державно-адміністративних механізмів регулювання суспільства, і зокрема криза інститутів влади. Виникла гостра необхідність у аналізі причин управлінсько-бюрократичної кризи та пошуку шляхів конструктивного реформування соціального організму [23].

З кризою управління Крозьє тісно пов’язує поняття кризи бюрократичної. Власне, ці поняття взаємодоповнюють одне одного. До цих двох криз впритул наближається криза влади, або криза традиційних ієрархічних відносин влади.

Подолання такої кризи можливе, вважає Крозьє, завдяки по-людськи конструктивному характеру суспільного ансамблю, який дозволяє перебудувати соціальне регулювання у відповідності з новими вимогами розвитку та улаштування «колективної тканини». Головним завданням в сучасних умовах є «опанування складності», яка повинна у кінцевому рахунку перетворитись на «організовану складність».

… У сучасному французькому суспільстві, пише автор, панує модель «гри в оборону». Проблема полягає у реорганізації її в «гру в довіру" через відродження ініціативності людей, їх бажання активно діяти замість обраного нині пасивного спротиву бюрократичним структурам через втечу від суспільства [23].

За відсутності в теорії М.Крозьє, автора «Бюрократичного феномену», 1963 р., каузального та історичного аналізу, він розглядає суспільство на шляху до зростаючої складності. За М.Крозьє, «колективна тканина» суспільства складає головний «капітал суспільства». Суспільства, що відрізняються багатою «колективною тканиною», створюють сприятливі умови для розвитку особистості та ініціативи індивіда, який опиняється глибоко інтегрованим в соціальне життя, відрізняється активністю та свідомою участю у суспільних процесах.

Сучасне суспільство та його «колективна тканина», за М. Крозьє, перебувають у стані кумулятивного наростання складності – процесу природних змін, виявом непереборної тенденції до зростання взаємозв’язків між людьми, яка, на його думку, притаманна самому процесові еволюції цивілізації, «конститутивна розвиткові суспільства». В кінцевому рахунку, вважає Крозьє, вона повинна привести до нового типу постіндустріальних суспільств – складного суспільства [23]. Суспільство – складана відкрита система, існування та розвиток якої підпорядкований законам самоорганізації.

Розвиток сучасного суспільства здійснюється шляхом трансформації, що розглядається у постмодернізмі як поєднання на перший погляд непоєднуваного: консерватизму і лібералізму, соціалізму і капіталізму, модернізації та традиційності, прогресу і регресу» [138]. Вчення про самоорганізацію, яке пояснює механізми розвитку складних систем, як єдина наукова теорія засноване на використанні синергетичного підходу в соціально-гуманітарних науках. Необхідність використання цього підходу до дослідження соціальних систем зумовлена різкою інтенсифікацією у XX ст. процесів розподілу праці та відповідно соціальної диференціації.

Під самоорганізацією розуміють «процес становлення організації, мережі або системи з безпорядку, хаосу за рахунок взаємодії, кооперації... Поза організму його частини нежиттєздатні... Вони просто деградують... або поглинаються іншими...» [81].

У контексті нашого дослідження більш доцільним виглядає формулювання І. Черленяка: «Самоорганізація — це створення в деякому об’ємі простору структури та продуцентів за рахунок взаємодії внутрішніх ресурсів смислової інформації та зовнішніх потоків (інформації, енергії, речовини)» [137].

Синергетичний підхід дав можливість більш глибоко зазирнути у проблеми ефективності того чи іншого виду організації. Стосовно соціальних систем це має такі важливі методологічні установки, згідно з якими «в понятті «організація» фіксуються два аспекти: структурна впорядкованість (взаємоузгодженість взаємодії більш менш диференційованих та автономних частин цілого, що обумовлена його будовою) та еволюційна спрямованість (сукупність процесів або дій, що ведуть до утворення та вдосконалення взаємозв'язків між частинами цілого)» [8].

Важливого значення набувають також ті положення теорії самоорганізації, у відповідності з якими при переході системи в іншу якість («каскад біфуркацій») «головну роль відіграють флуктуації або випадкові елементи, тоді як в інтервалах між біфуркаціями домінують детерміністичні аспекти» [81].

Еволюція систем відбувається у певному просторі та часі, описується сукупністю деяких параметрів, які впорядковуються в так званому фазовому просторі [2]. Фазовий простір, що описує реальні системи, сутнісно багатомірний. Кількість змінних дуже велика, і врахувати «помиттєву» послідовну еволюцію всіх змінних дослідник (менеджер, проектант) не спроможний [52]. Проте, у фазовому просторі є ситуації, області, в яких для того, щоб зрозуміти і передбачити майбутнє з визначеним ступенем достовірності, досить невеликої кількості параметрів: це ситуації, коли проекція на підпростір меншої кількості змінних достовірно відображає тенденцію розвитку всього фазового простору. Такий підпростір отримав назву русла [52].

У синергетиці найважливіші змінні, що описують русло є параметрами порядку. За П. Хаккеном [2], там, де вдається визначити русло, складні системи описуються просто. Проте з часом невизначеності нелінійно накопичуються, колективні стани перегруповуються, попередній порядок деградує, енергія колективного стану розсіюється кількістю змінних, необхідних для описання розподілу енергії та матерії (ресурсів), нелінійно зростає. Результатом є закінчення русла. Правила, за якими починає у таких умовах поводитись система у синергетиці мають назву джокерів [52]. У завданнях еволюції фізичних та хімічних систем показано, що джокеризвичайно пов’язані зі зміною топології фазового простору: в деяких областях визначальними стають швидкі змінні, а в межах русла розвиток русла визначається повільними змінними [52]. Джокер може бути пов’язаний з точкою біфуркації, коли малі флуктуації, випадковий «шум» може визначати перебіг процесу.

І. Черленяк пропонує розглянути деякі проблеми соціальної еволюції за допомогою синергетичних образів русла та джокера [137]. Економіка, техніка, інтелектуально-інформаційна, владно-політична, ментально-культурна системи, система людських ресурсів розвиваються у постійній взаємодії між собою при певній власно-системній багатоманітності. Час від часу еволюційна потужність будь-якого власного розмаїття вичерпується, і розвиток або зупиняється, або спотворюється. Ситуацію може виправити поява сторонніх впливів або джокера. Джокерами можуть стати технологічні відкриття, наукова інформація, психологічна енергія суспільно орієнтованих бажань та дій особистостей. Це еволюційно-позитивні джокери. Джокерами можуть стати і політичні рішення. Вони є двох видів: а) в інтересах загалу та еволюції системи загалом; б) в інтересах вузького кола (клану) для здобуття неправомірних конкурентних переваг. У системі державного управління на сьогодні діють обидва типи джокерів. Зокрема, технологічна, інформаційна революція, що є взаємопов’язаними процесами, розглядаються нами як джокери , що діють в напрямку еволюції системи загалом.

Стрижнем постмодерністської парадигми є синергетична теорія розвитку. Вона ставить на один рівень важливості стійкі (що самовідтворюються) та хаотичні стани системи. Хаос при цьому розглядається не як деструктивна, а як творча сила, здатна забезпечити створювальне (креативне) руйнування та послабити, нейтралізувати нераціональні форми розвитку системи. Формування може відбуватися у вигляді композиції процесів реформування, модернізації, модифікації виробничих, економічних та управлінських структур та відповідного коректування завдань. При цьому еволюція соціального та державного управління має здійснюватися не тільки як вирішення організаційно-технічної проблеми, а і як удосконалення багатоаспектної взаємодії суб’єкта і об’єкта управління у сучасному соціальному середовищі [137].

Синергетика вважається універсальним науковим підходом, який вивчає причини виникнення нерівноважної впорядкованості та формування нових стабільних структур. Синергетику пропонують розглядати як метод еволюційного моделювання в тих випадках, коли методи функціонального детермінування не спрацьовують через умови, за яких еволюційний процес не можна представити як плавну зміну деяких рівноважних станів, межі та рівні активностей структурних компонентів яких чітко окреслені [137].

Як було зазначено, суспільство як соціальна організація — це складна самокерована система. Управління є способом існування соціальної організації, її іманентним елементом. Управління є особливою соціальною функцією, котра виникає із потреби самого суспільства як складної самокерованої системи і супроводить всю історію суспільства, набуваючи політичного характеру і відповідних державних форм [37].

В соціальних системах дії окремого суб'єкта або соціальної групи починають відігравати самостійну соціотворчу роль, що відкриває шлях до розуміння альтернативності історії. Надання точного прогнозу розвитку ситуації представляє не просто складність, але принципову неможливість.

Проте, на думку ряду дослідників, у такій ситуації можливе формулювання версій подальшої еволюції, виходячи з існуючих тенденцій. При цьому доцільним є використання методів екстраполяції, імітації, моделювання [119].

А. Гелен у 1950–1960 рр. вважався ідеологом післявоєнного технократичного неоконсерватизму. Говорячи про «свободу», завжди необхідно задавати питання: свобода від чого та свобода для чого. Те, що людина вільна від ситуації, означає, що вона незалежна від випадкових обставин. Незалежність ця — настільки ж «теоретична», як і «практична» на будь якому рівні для обох виразів. Людина бачить та пізнає, окрім безпосередньо наявного матеріалу, або, точніше, проходячи його наскрізь, саме наявний у ньому горизонт можливостей та ймовірностей змін. Тому ніяка ситуація не дозволяє передбачати з повною визначеністю, що може робити в ній людина і як вона буде поводитись. Свобода «для» означає, звісно, що існує свобода використання можливостей, зміни ситуації у будь-якому напрямку, у залежності від кола об’єктивних можливостей, наявного досвіду і превалюючих інтерпретацій та обгрунтувань [18].

Підсумовуючи висновки М. Вебера, М. Крозьє, А. Гелена, підходи яких у дослідженні бюрократії є загальновизнаними, а також застосовуючи теорію самоорганізації складних відкритих систем до вивчення впливів бюрократії на розвиток суспільства слід визнати, що традиційні бюрократії абсолютно не в змозі пристосуватись до інтенсивного, з огляду знань суспільства, що швидко змінюється [130].

З огляду на психологію бюрократичного стилю управління функціональність у бюрократичних ієрархічних структурах найчастіше розуміють як здатність раціонально та повно забезпечувати виконання інструкцій та наказів керівництва стосовно реалізації певних програм або врегулювання певних практичних ситуацій з боку як окремих виконавців, так і структурних підрозділів вцілому. Разом з тим, функціональність організацій, управлінської структури, суб’єктів діяльності можна розуміти як здатність виконати покладену на структуру функцію так, щоб найефективніше досягнути мети. Проте при бюрократичній структурі управління з великою імовірністю виникає стан, коли структури управлінської системи поняття функцій формулюють таким чином, щоби підтримати та розширити свої можливості домінування над іншими структурами або системами, в процесі чого стартові цілі організації повністю або частково деформуються [111].

Проте, управлінський ресурс є визначним потенціалом країни [1, С. 97].

Неповне використання управлінського ресурсу прирікає країну на відставання. Тому навіть за наявності всіх матеріальних та людських ресурсів, необхідних для процвітанння, відсутність ефективної системи управління, що грунтується на інтелектуальній стратегії та використанні сучасної інформаційно-аналітичної бази та засобів комунікації, країна приречена на відставання [38, С. 5].

Використання управлінського потенціалу у нашій країні відбувається неефективно, що є основною причиною незадовільних темпів розвитку та якісних соціальних трансформацій. Особливість управлінської ситуації на сьогодні в Україні полягає у тому, що як теоретичні підходи в організації державного управління, так і застарілі управлінські методи, не відповідають реальності [70, С. 148]. І це явище носить системний характер, оскільки в сучасних дослідженнях показано, що управлінський потенціал в усіх пострадянських країнах знаходиться у замороженому стані [61].

Застосування принципів саморозвитку в функціонуванні механізму державного управління є найважливішою умовою забезпечення ефективності державного управління в нових умовах. Адже будь-яка адміністративна одиниця об’єктивно має певний запас саморозвитку. Збільшення такого ресурсу саморозвитку організації – запорука ефективного управління” [95, С. 94].

За таких умов рушійною силою механізмів державного управління є потенціал та прагнення саморозвитку, а не зовнішні управлінські дії. Перехід державного управління на принципи самоорганізації, тобто системне самовдосконалення, виходячи з мети (а не окремих показників), забезпечує системну інноваційну трансформацію діяльності його механізмів. На наш погляд, принципи самоорганізації та синергетики є несумісними з бюрократичною організацією управління. Така діяльність набуває характеру випереджувального управління, оскільки в її основі буде передбачення управлінських потреб об’єкту, які крізь соціоцентричну, або людиноцентричну, мету державного управління визначають фактори саморозвитку його механізмів. На цій основі дослідники пропонують сформувати в якості самоуправляючого елементу механізму державного управління своєрідний „контур самоорганізації”, який дозволяє розкритися внутрішньому потенціалу системи державного управління, а не буде ставити результати її діяльності у залежність від мистецтва управління керівного апарату у системі державного управління [67, С. 95].

Світовий досвід реформування на ринкових принципах державного управління й державної служби виявив серйозні протиріччя цього процесу й далеко не однозначні його результати. “Таймс” опублікувала відкритий лист одного з високопосадовців британської поліції. Ведучи мову про ринкові новації в системі найму й оплати праці поліцейських, автор писав: “Я прийшов у поліцію, спонукуваний прагненням служіння суспільству й розуміючи фінансові втрати свого рішення. Якби я захотів скористатися благами ринку, то я б такого рішення не прийняв” [129].

Вмісті з тим, навряд чи можна беззастережно заперечувати той факт, що державне управління тримається на ряді принципів, руйнуючи які можна зруйнувати й саму державу. Яка б рухлива не була межа між управлінням у приватному й державному секторах, вона існує, як існують управлінські цінності типу неупередженості, об'єктивності, кар'єрного просування чиновників на основі критерію “заслуг”, парламентської відповідальності міністрів і багато інших, закладені у веберівській теорії бюрократії. Нанісши потужний удар по “раціональних процедурах” й “універсальних принципах” М. Вебера, сучасні економічні теорії й реформаторська практика, що базується на них, вибили ґрунт з-під ніг значного числа кваліфікованих керівників-державників.

Очевидні прорахунки реформ, проведених в англосаксонських країнах, утримують інших від негайної зміни моделі функціонування своїх адміністративних систем. Досить показовий щодо цього приклад ФРН. Специфіка німецьких реформ базується на усвідомленні самобутності національної управлінської культури, що кваліфікується як “культура державності” на відміну від “культури цивільного суспільства”, характерної для США й Великобританії [126]. У Німеччині не квапляться відмовлятися від веберівського трактування раціональності управління як раціональності законів, планів, інструкцій і не зводять державного службовця до “людини економічному”. Вищевикладене не є свідченням того, що Федеративна Республіка Німеччина стоїть наузбіччі світової адміністративної реформації. В 1980-і рр. там, як й в інших країнах, здійснювали приватизацію, дерегуляцію та інші управлінські акції ринкового характеру. Однак вони торкнулися переважно рівня місцевого самоврядування, частково – рівня земель. На федеральному рівні, особливо наприкінці 1980 – початку 1990-х рр., були зайняті проблемами возз'єднання; політико-адміністративний імпульс до реформування не виходив за рамки дискусій про посилення віддачі від чиновницької праці за допомогою преміювання [126].

Теоретики державного управління невпинно підкреслюють ту думку, що держава й ринок несумісні речі: держава призначена для задоволення інтересів колективних, ринок – індивідуальних. Із цієї причини не можна організовувати виробництво й продаж державних послуг за правилами ринку. Крім того, на їхню думку, не існує ніяких історичних доказів того, що ринок у всіх ситуаціях ефективніше держави. Більше того, саме існування держави – неодмінна умова створення й існування цивілізованої ринкової економіки [122]. Пошук ефективності доцільно, тому, вести не знищенням межі між ринком і державою, а посиленням рентабельності правової й демократичної держави. І у ФРН, і в Нідерландах переконані: “менше держави” у них не буде, тому що тільки вона може впритул зайнятися рішенням проблем, від яких буде залежати добробут народів в XXI столітті – екологією, високотехнологічними виробництвами, суспільною безпекою [66].

Своєрідно йдуть адміністративні реформи у Франції [133]. Їхнім пріоритетом є не здешевлення держави й підвищення віддачі від діяльності чиновництва, а посилення демократичного характеру державного управління й організації державної служби. Від реформ французи чекають, насамперед, більшої соціальної справедливості й рівності громадян перед державою, твердження суспільного інтересу над часткою. Проблеми ефективності, раціональності, сучасного державного менеджменту привертають увагу громадськості, але – у другу чергу. На думку Жана Лека, ефективність “означає лише те, що якась дія робить ефект, що відповідає наміру або місії агента, що його здійснює ” [127]. Тому рівняти ефективність державних установ і приватних підприємств неможливо. Багато сфер державного керування взагалі не пристосовані до дії ринкових законів - насамперед, юстиція, органи охорони громадського порядку [66].

Французи резонно думають, що ефективність не може бути однаковою для усіх державних установ.

Ринок – не повинен розглядатись як панацея – такий лейтмотив численних публікацій не тільки німецьких і французьких, але також американських й англійських авторів, що аналізують наслідки комерціалізації й маркетизации адміністративних реформ останньої чверті нашого сторіччя [128].

У Великобританії, що далі всіх зайшла по шляху реформ, в останні роки намагаються сполучити орієнтацію на “кінцевий результат”, “задоволеність клієнта” з рядом основних принципів державного керування. В опублікованій в 1995 р. Білій книзі уряду “Іти вперед до наступності й змін” відновлене поняття традиційних цінностей і запропонований “кодекс поводження” державних службовців.

Парадоксальною стороною реформ, стимульованих практикою приватного бізнесу, є те, що останній часто намагається захистити свої позиції, жадаючи від держави пільг, протекціонізму, розвинутої суспільної інфраструктури, професійно підготовленої робочої сили. Не менш цікавим парадоксом обертається відхід держави з ряду секторів - у результаті цього росте державний інтервенціонізм в інших сферах. Та й саме проведення децентралізації, деконцентрації, дерегуляції й інших заходів ринкового характеру вимагає, як ні дивно, потужної політичної волі, законодавчої активності держави.

Суперечливий характер носить, як ми вже відзначали, сполучення таких різнорідних цілей адміністративної реформації, як ефективність і демократизація. Пошук більшої віддачі, продуктивності державного управління, безумовно, суперечить формуваню “репрезентативної” бюрократії.

Досить своєчасним для нас є усвідомлення того, що можливості реформування, що базується тільки на ринкових підставах, обмежені. Ринкове мислення, теорії й технології корисні для забезпечення розумної взаємодії держави й суспільства, що повинне бути впевнене: його візьмуть до уваги, інформують, поважають. У держави не може бути однієї єдиної раціональності – економічної. Йому завжди прийде примиряти конфліктуючі між собою цінності – демократію, волю, рівність, справедливість, ефективність [66]. Це дозволяє поглибити дослідження і спробувати проаналізувати можливості ринкових важелів у технологіях державного управління.

В умовах зростання обсягів інформації у рамках самого державного управління, а також з огляду на обсяг потоків інформації у зовнішньому середовищі, бюрократія постала перед необхідністю застосування сучасних інформаційних систем в управлінні.

У дослідженні бюрократичних систем приділено увагу антропосоціальному чиннику та свободі особистості, чиннику творення «колективної тканини». З іншого боку, перспективи реформування бюрократичної системи управління розглянуті в ракурсі реформування державно-управлінських систем, виходячи з експансії ринкових принципів управління.

Вищевикладене дозволило дійти наступних висновків:

1. Без формування ефективних систем управління, що ґрунтуються на інтелектуальних стратегіях та використанні сучасної інформаційно-аналітичної бази, засобів комунікації країна приречена на відставання.

2. Монополія бюрократії на інформацію розглядається як перешкода формування сучасних самоорганізованих соціальних систем: не відбувається обміну, має місце односторонній рух директивної інформації.

3. За умов опору бюрократії відкритості інформації повноцінна комунікація, відповідний зворотний зв’язок з громадянами може стати першим кроком до формування справді ефективного управління;

4. Традиції державності, історична інерція, що має місце в соціально-економічних, а отже, й в управлінських системах не дозволяє маркетингову модель державного управління розглядати як базу формування ефективного державного управління, а державних службовців як надавачів якісних державно-управлінських послуг.

5. Тому проблема, на наш погляд, полягає у протиріччі між обраною тенденцією демократизації державного управління, що передбачає ефективну комунікацію та зворотній зв’язок як умови здійснення синергетично-рефлексивної моделі державного управління та одностороннім, директивним характером комунікації у бюрократичній моделі управління, її закритості та монополії на інформацію.

6. Слід зазначити, що очевидно, в унітарній країні в умовах парламентсько-президентської моделі управління наявна об’єктивна необхідність у сильній вертикалі виконавчої влади, в основу якої, на наш погляд, повинно бути прокладено бюрократичні принципи організації управління

<< | >>
Источник: Уманський Юрій Володимирович. ІНФОРМАЦІЙНЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ СИСТЕМИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ. Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління. Запоріжжя –2008. 2008

Еще по теме 1.1. Теоретичні засади інформаційного забезпечення системи державного управління:

- Информатика для экономистов - Антимонопольное право - Бухгалтерский учет и контроль - Бюджетна система України - Бюджетная система России - ВЕД України - ВЭД РФ - Господарче право України - Государственное регулирование экономики в России - Державне регулювання економіки в Україні - Инновации - История экономических учений - Коммерческая деятельность предприятия - Контроль и ревизия в России - Контроль і ревізія в Україні - Кризисная экономика - Лизинг - Логистика - Математические методы в экономике - Микроэкономика - Мировая экономика - Муніципальне та державне управління в Україні - Налоговое право - Организация производства - Основы экономики - Политическая экономия - Региональная и национальная экономика - Страховое дело - Теория управления экономическими системами - Философия экономики - Ценообразование - Экономика и управление народным хозяйством - Экономика отрасли - Экономика предприятия - Экономика природопользования - Экономика труда - Экономическая безопасность - Экономическая география - Экономическая демография - Экономическая статистика - Экономическая теория и история - Экономический анализ -