Принципы бюджетной системы РФ

Бюджетный кодекс РФ закрепляет 13 принципов бюджетной системы, большая часть которых относится к принципам формирования бюджетов, а не к собственно бюджетной системе как их совокупности. Многие рассмотренные нами выше принципы, реализуемые в мировой бюджетной практике, в Бюджетном кодексе Российской Федерации формулируются как принципы:

1) полноты отражения доходов, расходов бюджетов и источников фининсирования дефицитов бюджетов;

2) адресности и целевого характера бюджетных средств;

3) прозрачности (открытости);

4) сбалансированности бюджета.

В то же время законодательство РФ закрепляет периодичность составления и исполнения бюджета, т.е. по существу подтверждает, таким образом, фактическую реализацию цикличности, повторяемости бюджета.

В дополнение к этим принципам бюджета в ст. 28 БК указываются принципы достоверности бюджета, общего (совокупного) покрытия расходов бюджета. Кроме того, к принципам собственно бюджетной системы отнесены:

1) принцип единства бюджетной системы;

2) принцип разграничения доходов, расходов и источников финин- сирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ;

3) принцип самостоятельности бюджетов.

4) принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований.

Именно последние четыре принципа направлены на рациональную организацию бюджетного процесса и эффективное функционирование всей бюджетной системы в целом, а не только одного бюджета или бюджетов одного уровня бюджетной системы.

Содержание принципа единства бюджетной системы РФ раскрывается ст. 29 БК как единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в РФ, санкций за нарушение бюджетного законодательства, единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней, единый порядок ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов. Ни в одном государстве провозглашенные принципы полностью не реализуются, и практика бюджетной деятельности представляет собой постоянное приближение к этим принципам. Единство бюджетной системы закреплено по существу в ряде статей Конституции РФ (8, 71, 114), в соответствии с которыми в ведении РФ находится обеспечение единой финансовой политики, а одной из основ конституционного строя России является единство экономического пространства.

Принцип единства бюджетной системы РФ дополнен принципом единства кассы, который означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета. Реализация принципа единства кассы - постоянный процесс. Так, с 1 октября 2009 г. до 30 июня 2010 г. должно осуществляться перечисле- ниє в федеральный бюджет остатков средств со счетов таможенных органов по учету таможенных и других платежей от внешнеэкономической деятельности; а также переход на уплату плательщиками таможенных и иных платежей в соответствии с Таможенным кодексом Российской Федерации на счет, открытый территориальному органу Федерального казначейства, предназначенный для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.

В то же время для реализации принципа единства в полном объеме необходимы реальное обеспечение единства методологической базы по всем уровням бюджетной системы путем разработки единого инструктивного документа по составлению бюджетов, ликвидация разных счетов финансовых органов. Представляется возможным составление рекомендаций по прогнозированию поступлений, в первую очередь налоговых, в бюджеты разных уровней с учетом специфики формирования доходной базы бюджета каждого уровня бюджетной системы.

Основой реализации принципа единства бюджетной системы является, прежде всего, достижение единства составляющих бюджетную систему бюджетов. Исторически первым сформировался именно принцип единства бюджета, так как бюджетные системы формировались позднее, когда появились автономные бюджеты, существование которых связано с представлением финансовой независимости административно-территориальным единицам в тех или иных государствах. Достижение принципа единства бюджетов является в настоящее время одним из основных направлений, по которому осуществляется совершенствование бюджетной работы.

В настоящее время действует Единый план счетов бухгалтерского учета сектора государственного управления и Инструкция по его применению[29].

Единство бюджетной системы основано на взаимодействия бюджетов всех уровней, осуществляемом через использование регулируемых доходных источников, создание целевых и региональных бюджетных фондов и их частичное перераспределение.

Единство бюджетной системы реализуется через единую налоговую, социально-экономическую и инвестиционную политику. Бюджеты охватывают все доходы и расходы органов государственной власти и управления, реально отражают их источники и направления использования. Бюджетным кодексом в Российской Федерации установлено казначейское исполнение бюджетов, что также является частью реализации принципа единства бюджетной системы. Исполнение бюджетов всех уровней должно осуществляться с поэтапным соблюдением последовательно осуществляемых процедур санкционирования и финансирования.

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Это специфический принцип государства с многоуровневой бюджетной системой, каким является Российская Федерация.

Проблема создания оптимального варианта разграничения расходных полномочий, а также разграничения налоговых полномочий и доходных источников между тремя уровнями бюджетной системы до сих пор является одной из важнейших проблем, на решение которой были направлены Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации и Концепции реформирования межбюджетных отношений. Эти документы во многом решали проблему разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней по реализации расходных полномочий.

Разграничение расходов и доходов - это такое их распределение между звеньями бюджетной системы и видами бюджетов, которое закрепляет конкретные виды расходов и доходов за каждым бюджетом на постоянной основе.

Разграничение доходов призвано так разделить их между звеньями бюджетной системы, чтобы каждый получил хотя бы минимум собственных доходов, позволяющих финансировать расходы, обеспечивающие финансирование органа власти соответствующего уровня. Наряду с разграничением доходов многие страны, в том числе и Россия, прибегают к распределению и перераспределению доходов между бюджетами.

Поскольку большую часть доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы формируют налоговые поступления, особенное значение приобретает закрепление и распределение налогов между бюджетами. По закрепленным налогам, которые непосредственно поступают в бюджет по твердо установленной налоговым законодательством ставке, закрепление поступления производится путем установления в Налоговом кодексе соответствующей каждому уровню бюджета ставки. Так, например, ст. 284 НК ставки налога на прибыль были закреплены на 2004 г. за уровнями бюджетной системы следующим образом:

5 % - в федеральный бюджет;

17 % - в бюджеты субъектов РФ;

2 % - в местный бюджет.

С 2005 г. в соответствии с изменением налогового законодательства произошло перезакрепление ставок налога на прибыль:

6.5 % - в федеральный бюджет;

17.5 % - в бюджеты субъектов РФ;

0 % - в местный бюджет.

С 01.01.2009 г. уменьшилась ставка по налогу на прибыль до 20 %, из нее 2 % стало поступать в федеральный бюджет.

Закрепление расходов позволяет каждому органу публичной власти иметь в своем бюджете такой перечень конкретных видов затрат, который соответствует функциональным обязанностям, закрепленным за данным органом. Одновременно разграничение доходов позволяет закрепить за каждым уровнем власти собственные доходы, без которых невозможно даже в принципе ставить вопрос о самостоятельности любого бюджета. Разграничение потому следует включать в межбюджетные отношения, что оно является необходимым условием и основой взаимоотношений бюджетов разных уровней.

Разграничение бюджетных расходов базируется на четком разделении полномочий между органами власти разного уровня, основанном в свою очередь на разграничении предметов ведения между федеральным центром, субъектами РФ и муниципальными образованиями.

Принцип самостоятельности бюджетов - принцип, характеризующий бюджетную систему, который обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом определять направления их использования и расходования. В основе реализации принципа самостоятельности бюджетов лежит норма закона, определяющая включение в бюджетную систему РФ федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов как самостоятельных ее частей. Самостоятельность бюджетов предполагает наличие необходимых бюджетных прав у соответствующих субъектов. Именно объем бюджетных прав субъектов показывает истинный уровень их самостоятельности, т.е. степень самостоятельности бюджетов не безгранична и определяется объемом бюджетных прав конкретных субъектов, предоставленных им законодательством.

Самостоятельность бюджета как части бюджетной системы Российской Федерации заключается в том, что утверждение бюджета осуществляется соответствующим представительным органом субъекта Российской Федерации, местного самоуправления, а его исполнение - соответствующими органами исполнительной власти (местного самоуправления) самостоятельно. При этом расходы соответствующего бюджета балансируются исходя из планируемых поступлений от собственных доходных источников, определенных действующим законодательством.

Реализация принципа самостоятельности местных бюджетов означает, что ни один местный бюджет не несет ответственности за другой и может быть принятым раньше регионального или федерального.

Содержание принципа самостоятельности раскрывается в ст. 31 БК:

1) право законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

2) наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации;

3) законодательное закрепление регулирующих доходов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов;

4) право органов государственной власти и органов государственного самоуправления определять направление расходов соответствующих бюджетов;

5) право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;

6) недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов;

7) недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней потерь в доходах и дополнительных расходах, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением установленных законом случаев.

Как видно из вышеперечисленных моментов, характеризующих принцип самостоятельности, все они относятся не к бюджету как многоцелевому фонду денежных средств, а к правам и компетенции органов власти разных уровней, утверждающих и исполняющих соответствующие бюджеты. Данный принцип должен был защищать бюджеты нижних уровней бюджетной системы от неправомерных или необоснованных перераспределений, изъятий бюджетных средств, от вмешательства в бюджетный процесс на любой его стадии. Но с течением времени стало очевидно, что реальное обеспечение принципа самостоятельности всех бюджетов невозможно без наличия собственных доходных источников, достаточных для выполнения функций органов власти, распоряжающихся средствами этого бюджета.

В случае, если каждый из уровней власти наделен для реализации своих полномочий необходимыми бюджетными средствами, можно говорить о реализации принципа самостоятельности бюджета, но в действительности он осуществляется в лучшем случае в пределах закрепленной за каждым уровнем власти компетенции. Мировой опыт свидетельствует о том, что даже в богатых в финансовом отношении государствах самостоятельности органов местного самоуправления препятствует зависимость их бюджетов от величины субсидий, выделяемых центральным правительством или региональными властями для оказания финансовой помощи. Особенностью Российской Федерации являются высокая степень дифференциации доходов регионов и муниципалитетов по доходам и соответственно значительные объемы перераспределения финансовых ресурсов между бюджетами и уровнями бюджетной системы. Так, например, в Томской области имеются административно-территориальные образования, доходная часть которых на 70 - 80 % формируется за счет финансовой помощи из областного бюджета, но формально принцип самостоятельности выдержан. Очевидно, что принцип самостоятельности или должен быть дополнен и расширен по составу требованием минимальной достаточности, или требование достаточности доходной базы должно быть выделено в качестве самостоятельного принципа.

В связи с явной недостаточностью содержания принципа самостоятельности бюджетов Федеральным законом от 20.08.2004 г. № 120 ФЗ были введены принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также статья 31.1 с аналогичным названием. Данный принцип, означающий определение бюджетных полномочий органов власти разных уровней, установление и исполнение расходных обязательств и пр., в том числе предоставление межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями Бюджетного кодекса, направлен на более четкую оформленность отношений в рамках бюджетной системы, но на разных ее уровнях.

Договоры и соглашения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами государственной власти и органами местного самоуправления, не соответствующие БК, являются недействительными.

Принцип полноты отражения доходов и расходов предполагает, что все доходы и расходы бюджетов подлежат отражению в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации.

Принцип полноты отражения доходов и расходов обеспечивается:

- полнотой своего структурного состава;

- полнотой источников дохода, включаемых в бюджет, и расходов, относимых на соответствующий бюджет.

Полнота структуры бюджетной системы показывает, насколько обоснованным является существование именно тех видов бюджетов, которые имеют место в РФ на данном этапе. И в этом плане ее следует признать полной, поскольку она соответствует государственному и административному устройству (делению) РФ как основному критерию своего обоснования. Принцип полноты обеспечивается и включением в бюджетную систему практически всех видов источников дохода, имеющих место на территории РФ. Изменение социально-экономической политики может сопровождаться возникновением новых сфер деятельности в народном хозяйстве. А это, в свою очередь, ведет к появлению новых видов источников доходов. Принцип полноты источников бюджетных доходов не исключает их законности: в бюджет зачисляются доходы, предусмотренные законодательством. При определении расходов бюджетной системы принцип полноты обеспечивается полным охватом всех направлений расходов, связанных с финансированием мероприятий по социально-экономическому развитию.

На местном уровне в Российской Федерации мы имеем города, где каждый из районов (округов) имеет свои бюджеты; но в то же время есть примеры, когда такие же по основным параметрам районы (округа) в других городах лишены своих бюджетов и финансируются по сметам.

Переход на бюджетную систему с двухуровневым делением местного бюджета, когда выделяются муниципальные и поселенческие бюджеты, в РФ можно рассматривать как одно из направлений реализации принципов самостоятельности и полноты.

Принцип сбалансированности бюджета означает, что каждый бюджет должен быть сбалансирован, т.е. объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджетов и поступлений из источников финансирования дефицита.

Очень длительное время сбалансированность бюджета, понимаемая как равенство (соответствие) доходов и расходов, была золотым правилом в деятельности министров финансов или казначейств разных государств. До начала Первой мировой войны в большинстве стран была распространена концепция нейтрального бюджета, которая главной задачей ставила обеспечение сбалансированности бюджета и отсутствие его дефицита. Эта концепция исходила из фискально-распределительных задач бюджета, который не вмешивался в ход воспроизводства. Переход к концепции функциональных финансов во главу угла ставил не сбалансированность бюджета, а сбалансированность экономики, поэтому задача сбалансированности бюджета является в этой концепции второстепенной, в связи с чем допустимо наличие дефицита в течение достаточно длительного времени. Дефицит стал обыденным явлением в практике государственных финансов, поэтому появились концепции регулирования бюджетного дефицита, которые расходились только по поводу того, должен ли бюджет балансироваться ежегодно или в ходе экономического цикла, или вообще не балансироваться.

В соответствии с бюджетным законодательством РФ запрещается принимать дефицитный бюджет без указания источников финансирования его дефицита. При этом уполномоченные органы при составлении, утверждении и исполнении бюджета должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

Принцип общего покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов и источников финансирования его дефицита. Этот принцип дополняет принцип сбалансированности бюджета.

Различные виды доходов, поступая на единый казначейский счет, учитываются как конкретные виды доходов по соответствующим кодам бюджетной классификации, затем распределяются между бюджетами, трансформируются в доходы бюджетов и как таковые перечисляются на финансирование расходов. При этом расходы бюджета не увязываются с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом о бюджете.

Исключение их этого принципа касается:

1) субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы РФ;

2) средств целевых иностранных кредитов (заимствований);

3) добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан;

4) расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с междугородными договорами (соглашениями) с участием РФ;

5) расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории РФ;

6) отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года.

В совокупности требования этих принципов приводят к тому, что государство вводит определенные ограничения о допустимой величине дефицита бюджета, сальдо бюджета, совокупном государственном долге и совокупных расходах государства. Законодательство многих стран разрешает делать заимствования для инвестиций. БК РФ (ст. 92) установлено, что дефицит федерального бюджета не может превышать размер ненефтегазового дефицита федерального бюджета, аналогичные положения определяют размер дефицита субнациональных и местных бюджетов.

Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств предполагает, что при составлении и исполнении бюджетов органы власти и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием определенного бюджетом объема средств. Наилучшие возможные результаты должны достигаться с меньшими затратами для государства.

Принцип прозрачности предполагает:

1) обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их использовании, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных органов государственной власти, органов местного самоуправления;

2) обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решения по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного органа государственной власти, либо между законодательным и исполнительным органами государственной власти;

3) стабильность бюджетной классификации, обеспечение сопоставимости показателей бюджета.

Следовательно, принцип прозрачности обязывает органы власти публиковать бюджет и ход бюджетного процесса. В то же время допускаются исключения из этого принципа, когда дело касается высших государственных интересов и связано с сохранением государственной и военной тайн.

Принцип достоверности бюджета - это надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчетов расходов и доходов бюджета. В масштабе государства это означает, что для составления реалистического бюджета нужны реалистические прогнозы по ВВП, по динамике доходов, зарплат, занятости и безработице, численности дошкольников, школьников, пенсионеров и т.п. Необходимо отразить связь и влияние факторов социально-экономического развития на статьи доходов и расходов бюджета. Признаком хорошо развитой бюджетной системы является использование экономико-математического и статистического аппаратов, формул для описания влияния факторов, определяющих доходные и расходные статьи бюджетов.

Совпадение отчетных данных об исполнении бюджета в целом и по статьям с утвержденными показателями принятого бюджета в решающей мере зависит от качества сделанных прогнозов.

Известно, что предпосылкой достоверных прогнозов являются точные исходные данные по исполнению бюджета.

Кроме того, многие процессы находятся вне сферы влияния государства, как например мировые цены на нефть. Поэтому надежность показателей и достоверность бюджета часто не могут быть абсолютными, а фактическое исполнение бюджета по доходам и расходам не совпадает в точности с запланированными показателями.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Принцип адресности в бюджетных системах других государств формируется как принцип специализации кредитов (т.е. выделенных на расходы средств). В структуре расходов бюджета реализации этого принципа в РФ способствует ведомственная классификация расходов, в соответствии с которой бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей с обозначением их направления на финансирование конкретных целей. Этот принцип позволяет гарантировать направление бюджетных средств на финансирование именно тех расходов, которые были признаны общественно значимыми при утверждении бюджета.

Принцип подведомственности расходов бюджета означает соблюдение нескольких требований:

1) получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных ассигнований только от главного распорядителя средств, в ведении которого они находятся;

2) в свою очередь эти распорядители не вправе получать бюджетные средства от более чем одного главного распорядителя бюджетных средств.

Основной целью принципов бюджетной системы является построение такой бюджетной системы, которая при наиболее оптимальном использовании финансовых ресурсов государства отражала бы федеративное устройство РФ в сочетании с самостоятельностью муниципалитетов, т.е. принципы выражают требования, предъявляемые к организации и устройству бюджетной системы.

2.5.

<< | >>
Источник: Гринкевич Л. С, и др.. ФИНАНСЫ, ДЕНЕЖНОЕ ОБРАЩЕНИЕ, КРЕДИТ: учебное пособие. - Томск: Изд-во НТЛ, 2010. - 704 с.. 2010

Еще по теме Принципы бюджетной системы РФ:

  1. 5. Бюджетное устройство и бюджетный процесс в Российской Федерации. 5.1.Бюджетная система, принципы ее построения.
  2. Бюджетная система РФ: понятия, принципы формирования, участники бюджетного процесса
  3. 5. Принципы бюджетной системы РФ
  4. 3. Принципы бюджетной системы
  5. Принципы построения бюджетной системы
  6. 2.3. Принципы бюджетной системы РФ
  7. Принципы Бюджетной системы РФ
  8. Принципы бюджетной системы Российской Федерации.
  9. 3.3. Принципы построения бюджетной системы Российской Федерации
  10. 12. Принципы построения бюджетной системы