Понятие внебюджетных фондов и проблема обеспечения их прозрачности

Термин «внебюджетные фонды» применяется к фондам денежных средств, образуемых вне какого-либо бюджета, т.е. за его границами. Общественное значение имеют государственные внебюджетные фонды, фонды денежных средств, образуемых вне бюджета государства.

Государственные внебюджетные фонды во многих странах появились исторически раньше, чем возник единый бюджет государства, они всегда носили целевой характер: за счет средств таких специальных фондов правительства осуществляли финансирование операций временного характера, отдельных мероприятий и программ чрезвычайных ситуаций, непредвиденных расходов. Для образования доходов специальных внебюджетных фондов использовались и специальные доходные источники, открывались отдельные специальные счета в банках.

С появлением государственного бюджета роль внебюджетных фондов не уменьшилась, а напротив, увеличилась, так как для правительств многих стран наличие внебюджетных фондов означает не просто возможность оперативного покрытия дефицита бюджета, кассовых разры-

bob, чрезвычайных и непредвиденных расходов, но и, как правило, бесконтрольную со стороны общественности возможность расходования средств по своему усмотрению. Дело в том, что большинство создававшихся внебюджетных фондов по своему статусу, процедуре формирования и использования аккумулированных в них денежных средств не требовали государственного обсуждения (в том числе, через представителей общественности в законодательных органах), выбора программ для последующего финансирования из внебюджетных фондов, дальнейшего доступа к информации о ходе формирования доходных частей фондов и расходования средств, текущего и последующего контроля над реализацией программ, оценки эффективности финансируемых мероприятий и целесообразности затрат. Поэтому от правительства не требовалось доступного общественному пониманию разъяснения финансируемых приоритетов, подготовки и обсуждения сметы или бюджета внебюджетного фонда законодательным органом страны, представления информации о ходе исполнения смет, бюджетов внебюджетных фондов, результатов выполнения поставленных задач, итогов аудиторских проверок, публикации о расходовании средств фондов с оценкой отдачи от вложенных государственных средств.

Особенно остро проблема прозрачности внебюджетных государственных фондов стоит в странах с вестминстерской системой государственного правления, не предусматривающей на практике четкого разделения власти между законодательными и исполнительными органами власти. Известно, что в Англии, Австралии, Канаде, Индии, Новой Зеландии, Южной Африке, Пакистане и других странах Британского содружества наций, в которое входит более 50 стран мира, исполнительные органы формируются из членов политических партий (или коалиций), составляющих правящее большинство в избранных палатах представителей законодательных органов. По итогам проведения всеобщих выборов в этих странах президент должен предложить лидеру победившей партии (коалиции) стать премьер-министром и в качестве такового сформировать правительство. В результате в дальнейшем политика правительства гарантированно поддерживается законодательным органом ввиду отсутствия между ними противоречий и разногласий по обсуждаемым и принимаемым законопроектам, финансируемым из внебюджетных фондов программ.

Таким образом, и при балансе всех ветвей власти, и при вестминстерской системе проблема обеспечения прозрачности и контроля за государственными внебюджетными фондами существует, и она не всегда может быть решена совершенствованием процедуры принятия и утверждения сметы или бюджета внебюджетного фонда. Создание специальных фондов иногда объясняется необходимостью обособления дополнительно привлекаемых средств для осуществления деятельности государства в части военных расходов, секретных прикладных научных исследований, а также резервирования денежных средств для чрезвычайных ситуаций и мероприятий.

Необходимость создания государственных внебюджетных фондов иногда также диктуется наличием в государстве долгосрочных программ общегосударственного значения или наличием у государства ранее принятых (по крайней мере, до начала бюджетного года) обязательств среднесрочного или долгосрочного характера, сроки реализации которых не укладываются в один бюджетный год.

С появлением единого государственного бюджета и по мере расширения сферы деятельности государства, осуществления правительством различных экономических, политических, социальных, оборонных и иных функций возникает дополнительная потребность в финансировании этих функций, в связи с чем неизбежно возникает вопрос о том, за счет каких средств должны финансироваться некоторые государственные функции: из единого бюджета государства или за счет средств, обособленных в специальных фондах, т.е. вне бюджета. В случае принятия решения о финансировании из фондов денежных средств, аккумулированных вне бюджета, обязательно должен решаться вопрос об источниках формирования - доходной части фонда, способах их связи (взаимоувязки) с конкретными статьями расходов. Именно наличие определенной связи между конкретными источниками доходов фондов и целями, на которые расходуются аккумулированные за счет этих доходов средства, является общей чертой всех внебюджетных специальных фондов, отличающих их от государственного бюджета. Напротив, значительная часть различных видов доходов государственного бюджета не имеет жесткого закрепления за разными видами расходов. Такая связь осуществляется в современных условиях в исключительных случаях, например для федерального бюджета Российской Федерации для некоторых доходных источников (земельный налог за земли городов и поселков, централизуемый в федеральный бюджет, арендная плата за объекты федеральной собственности) установлено строго целевое направление на определенные виды финансирования. Более того, тенденция уменьшения количества целевых бюджетных фондов в составе бюджетов прослеживается и на региональном, и на муниципальном уровнях. Такому положению есть объективные причины, поскольку закрепляемость отдельных видов доходов за конкретными расходами снижает оперативность управления денежными средствами, уменьшает величину денежных средств, мобилизуемых в бюджет и необходимых для финансирования текущих расходов, препятствует сосредоточению ресурсов на приоритетных направлениях. Технически для целевых бюджетных фондов зачастую заводятся отдельные от счета бюджета счета, что усложняет процесс зачисления и списания средств, в том числе для плательщиков, которым необходимо знать несколько внебюджетных и бюджетных счетов, для банков, налоговых органов.

В то же время, если принимается решение о финансировании программ, мероприятий из средств внебюджетных государственных фондов, то связь между доходными источниками и финансированием определенных видов расходов должна быть всесторонне проанализирована, в первую очередь с точки зрения целесообразности, возможности и эффективности ее реализации при функционировании внебюджетного фонда, устойчивости, возможности прогнозирования и планирования в обозримом будущем; желательно также представление статистических данных в динамике за ряд предыдущих лет по предлагаемым для формирования фондов доходным источникам и расходам. При недооценке роли информации о состоянии базы доходных источников и прогнозируемых ее изменениях возможно неэффективное использование средств фонда. Так, например, если оплата труда сотрудников, распоряжающихся средствами фонда, будет установлена в процентах к поступлениям, а сами поступления не зависят от их деятельности и находятся в компетенции других органов, то оплата труда в таком случае не будет иметь стимулирующего воздействия.

Кроме специальных налогов, сборов и займов источниками формирования фондов могут быть в редких случаях ассигнования из бюджетов другого уровня.

В зависимости от оснований, выделенных для классификаций, внебюджетные фонды подразделяются на постоянные и временные (по срокам действия); межгосударственные (международные), государственные, территориальные, местные (по формам собственности); социальные, экономические, фонды личного и имущественного страхования, кредитные, инвестиционные, резервные, военно-политические, научно-исследовательские и другие (по целевой направленности использования средств).

Россия не имеет длительной истории существования внебюджетных государственных фондов, поскольку в условиях централизованного государства, каким являлась царская Россия, состав и размеры доходов и расходов государства почти до конца XIX в. хранились в тайне, а отчеты об исполнении росписей не публиковались. Законы 1894, 1897 и 1900 гг. установили деление доходов и расходов на обыкновенные и чрезвычайные, поэтому в России существовало два вида бюджетов: обыкновенный и чрезвычайный. Основные функции государства финансировались за счет средств обыкновенного бюджета, сформулированного за счет традиционных источников. Именно этот бюджет составлялся на основе смет министерств, рассматривался в Государственной думе и Государственном совете, проект обыкновенного бюджета был предметом общественного обсуждения и политической борьбы; после принятия Думой бюджет утверждался царем и приобретал силу закона. Но эти правила о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов не касались чрезвычайного бюджета, который не публиковался, не утверждался, его доходная и расходная части содержались в тайне. Чрезвычайный бюджет был многоцелевым: за счет его средств покрывались расходы, вызванные чрезвычайными обстоятельствами (стихийные бедствия, эпидемии, войны), погашался государственный долг и покрывался дефицит обыкновенного бюджета. Как следует из этого, один чрезвычайный бюджет в России выполнял функции многих внебюджетных специальных фондов и с финансовой точки зрения был адекватен условиям существования централизованного государства. В то же время при отсутствии открытости бюджета недостатки чрезвычайного бюджета не выявлялись и не устранялись, а процесс расходования бюджетных средств был под контролем чрезвычайно узкого круга лиц.

В СССР существовал единый государственный бюджет, который являлся основным финансовым планом образования и использования общегосударственного фонда денежных средств государства. В него включался бюджет Государственного фонда социального страхования. Поскольку проект его бюджета составлялся Всесоюзным центральным советом профессиональных союзов на основе проектов бюджетов по государственному социальному страхованию, представляемых республиканскими, краевыми и областными советами профессиональных союзов, а затем после утверждения исполнялся ими, а также городскими, районными комитетами отраслевых профессиональных союзов, фабричными, заводскими и местными комитетами профессиональных союзов на основе утвержденных для них бюджетов и смет, то этот бюджет в финансовой системе СССР являлся отдельным самостоятельным звеном. Он по форме был целевым бюджетным фондом, а по статусу, процедуре рассмотрения, утверждения и исполнения больше приближался к внебюджетному фонду социального назначения.

В соответствии со ст. 10 Бюджетного кодекса Российской Федерации в состав бюджетной системы России входят бюджеты государственных внебюджетных фондов; на первом уровне бюджетной системы это бюджеты фондов Федерации, а на втором - территориальных государственных внебюджетных фондов.

По своей сущности государственные внебюджетные фонды представляют систему экономических отношений между государством, работодателями и населением по поводу формирования и использования централизованных в масштабе государства (региона) фондов финансовых ресурсов, предназначенных для реализации права граждан на государственное пенсионное и социальное обеспечение (страхования) и медицинскую помощь.

Материальным носителем этих отношений являются мобилизованные в фонды денежные средства.

Государственные внебюджетные фонды как форма образования и расходования денежных средств в настоящее время образуются вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, хотя такое положение было не всегда. Например, в Советском Союзе с 1938 г. бюджет Государственного фонда социального страхования входил и в государственный бюджет СССР.

В современном обществе существует объективная потребность в образовании централизованных общественных фондов со специфическим общественным назначением - на пенсионное обеспечение, социальное страхование и обеспечение, охрану здоровья и медицинскую помощь. В любом обществе всегда имеются нетрудоспособные члены общества - люди, потерявшие трудоспособность, инвалиды, лица, потерявшие трудоспособность временно и нуждающиеся в ее восстановлении, и т.п. При первичном распределении национального дохода, при его дальнейшем перераспределении наряду с другими образуются доходы, которые в дальнейшем предназначаются на специфические социальные цели. Конкретные формы образования централизованных фондов денежных средств социального назначения определяются государством, которое регламентирует процесс обособления денежных средств в фондах.

В соответствии с распределением в самом процессе производства образуются: централизованный доход государства в виде налога на добавленную стоимость, акцизов, таможенных пошлин, а также взносов налогов (отчислений) во внебюджетные социальные фонды государства (единого социального налога); прибыль (доход) организаций сферы материального производства; заработная плата работников сферы материального производства.

Аккумуляция денежных средств в государственные внебюджетные фонды социального назначения проявляется как одна из сторон распределительной функции финансов в виде безэквивалентного изъятия денежных средств в обособленные фонды. В этом случае имеет место процесс формирования специализированных фондов денежных средств, таким образом реализуется специфическое общественное назначение финансов - образование денежных фондов посредством особых форм движения стоимости, т.е. распределительных отношений. Отношения распределения имеют место и при использовании аккумулируемых в фондах денежных средств, т.е. при их расходовании.

Следовательно, при выяснении сущности государственных внебюджетных социальных фондов изучаются, прежде всего, не денежные средства, мобилизуемые в этих фондах, а те отношения, которые складываются при образовании и расходовании денежных фондов в процессе создания, распределения и использования общественного продукта и национального дохода.

Процессы образования и использования фондов денежных средств социального назначения выражают определенную сторону экономических отношений современного общества. При формировании государственных внебюджетных фондов обеспечивается концентрация финансовых ресурсов общества на важнейших социальных направлениях, имеющих общенациональное значение. Существование этих фондов является объективной необходимостью и вытекает как из потребности граждан в социальной защите и обеспечении, так и из общественных условий, определяющих финансовые возможности создания и функционирования таких специальных фондов денежных средств. Основой формирования государственных внебюджетных фондов социального назначения являются финансы предприятий и организаций, а также других работодателей, так как платежи работодателей имеют решающее значение в составе доходов этих фондов: в свою очередь, значительная часть расходов государственных внебюджетных фондов направляется на нужды работников предприятий, организаций, других работодателей во всех сферах жизнедеятельности общества. Конкретную форму отношениям по формированию и расходованию государственных внебюджетных фондов придает государство, вырабатывая конкретные финансовые отношения между работодателями, населением, элементами которых могут являться отчисления, ставки, платежи, отнесенные (привязанные) к какой-то базе. Вопрос о том, каким образом формируются государственные внебюджетные фонды социального назначения, имеет принципиальное значение. Современная финансовая и в том числе бюджетная система России сформировалась на базе союзной финансовой и бюджетной систем и должна сохранять определенную историческую преемственность. В то же время условия их формирования были крайне неблагоприятными как с финансовой, так и с политической точек зрения. Это касается, прежде всего, финансового состояния сферы материального производства, в которой потенциально формируются все финансовые ресурсы, в том числе и ресурсы, позднее распределяемые во внебюджетные фонды. Так, начало и середина 90-х гг. XX в. характеризуются резким падением всех экономических, производственных показателей, в том числе и формирующих в реальном выражении облагаемую отчислениями на социальное страхование базу.

В этот период в связи с кризисным состоянием экономики и базы для начисления страховых взносов - фонда оплаты труда работающих - значительно ухудшилось финансовое обеспечение такой важнейшей обязанности государства, как социальная защита и социальное обеспечение. Финансовых ресурсов, аккумулируемых во внебюджетных государственных фондах социального назначения, было явно недостаточно для финансового обеспечения системы социальной защиты населения. Конечно, на величину и стабильность поступления страховых взносов во внебюджетные фонды в 90-х гг. существенно повлияли и такие факторы, как инфляция, реформирование финансовой системы, но все-таки определяющим обстоятельством явилось состояние реального сектора экономики, в первую очередь резкое сокращение объемов промышленного и сельскохозяйственного производства.

Бюджет Государственного фонда социального страхования СССР формировался за счет страховых взносов предприятий, учреждений и организаций, исчисляемых по страховым тарифам, которые устанавливались Советом Министров СССР; поступлений средств за путевки в санатории и дома отдыха, прочих доходов. Основным доходным источником бюджета Государственного фонда социального страхования являлись взносы предприятий, учреждений и организаций. Размер взносов устанавливался государством в процентном отношении к фонду заработной платы и был дифференцирован по отраслям хозяйства, но средний тариф к 90-м гг. был на уровне 14 - 15 %.

В бюджете государственного социального страхования, который утверждался Президиумом ВЦСПС (а сметы средств социального страхования по отраслям хозяйства утверждались центральными комитетами соответствующих профсоюзов), предусматривались расходы:

- на выплату пособий: по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, на рождение ребенка, на погребение;

- на выплату государственных пенсий, расходы по выплате которых, согласно действующему законодательству, были отнесены на бюджет государственного социального страхования;

- на организацию санаторно-курортного лечения и отдыха работающих и членов их семей;

- на осуществление государственного социального страхования, т.е. на подготовку кадров работников государственного социального страхования, страховое просвещение, содержание инспекций по охране труда, другие организационно-административные расходы по государственному социальному страхованию;

- на капитальные вложения и пр.

Как видно из вышеприведенного перечня расходов, в бюджете государственного социального страхования СССР были предусмотрены расходы по всем направлениям социального страхования, кроме страхования от безработицы, так как ее не было. Как показывает опыт функционирования советской бюджетной системы, возможно такое ее поступление, когда для успешного осуществления социальных функций достаточно наличия одного государственного фонда, имеющего социальную значимость и входящего в состав государственного бюджета, но имеющего других ответственных распорядителей средств. Очевидно, что эффективность реализации ряда специальных функций государства в значительной степени зависит не только от того, из какого фонда денежных средств осуществляется финансирование расходов - госбюджета, целевого бюджетного фонда или внебюджетного фонда, - но и от других, более значимых факторов.

В начале 90-х гг. было решено отказаться от принципа дифференциации отчислений на социальное страхование по отраслевому признаку. Одним из аргументов в пользу такого изменения служили данные статистики об уменьшении тяжести и количества профессиональных и специфических отраслевых заболеваний с одновременным увеличением общераспространенных заболеваний, не зависимых от отраслевой принадлежности. Одновременно приводились статистические данные об улучшении состояния техники безопасности, уменьшении количества несчастных случаев на производстве во всех отраслях народного хозяйства. Поэтому переход к единым унифицированным отчислениям на социальное страхование независимо от страхового риска в отрасли выглядел оправданным. Такой же подход сохранился и в дальнейшем, когда вместо одного бюджетного фонда государственного социального страхования произошел переход к системе внебюджетных государственных фондов социального назначения. Качественно сама база для начисления страховых взносов существенно не изменилась, так как на смену фонду заработной платы пришел фонд оплаты труда, но в связи с тяжелым финансовым положением в 90-х гг. в экономике страны с массовыми задержками заработной платы, с инфляцией в стране денежная (количественная) база для начисления страховых взносов и их реального перечисления во внебюджетные фонды значительно (в сопоставимом выражении) сократилась.

В любом случае фонды денежных средств - как бюджетные, так и внебюджетные - должны быть адекватны общеэкономическому состоянию государства, поскольку существует и взаимосвязь, и взаимодействие, и взаимозависимость между бюджетом и другими фондами денежных средств, с одной стороны, и положением дел в экономике - с другой.

Во многом тип экономики определяет тип бюджетной системы, включенность и функционирование в ней различных фондов денежных средств. Централизованно планируемая и регулируемая экономика Советского государства определила и предельно централизованную бюджетную систему: в переходный период 90-х гг., когда экономика стала демонополизироваться и перестала быть централизованно планируемой, бюджетная система также перестраивалась и часто была в кризисном состоянии, а внебюджетные фонды - в стадии становления и развития и, по существу, поиска своего места в новой бюджетной системе, при этом произошли децентрализация бюджетной системы и ослабление контроля за функционированием внебюджетных фондов, поскольку отработанные ранее процедуры контроля оказались недейственными, советские органы контроля ликвидировались, а новые процедуры еще не были отработаны. Поскольку держателем и распорядителем средств социальных внебюджетных фондов является государство, оно и берет на себя обязанности по определению порядка движения и использования средств этих фондов, проведению конкретных мероприятий в фи-

нансовой области, направленных на повышение эффективности функционирования системы социального страхования и обеспечения, т.е. занимается проведением финансовой политики в сфере социального страхования. По мере стабилизации экономики становится ясно, что бюджетная система должна быть более адекватной экономике стабилизационного периода с элементами регулирования, следовательно, для повышения управляемости и обеспечения адекватности бюджетной системы необходимы большая централизация финансовых ресурсов, их оптимальное распределение, в том числе и на социальные цели.

3.1.2.

<< | >>
Источник: Гринкевич Л. С, и др.. ФИНАНСЫ, ДЕНЕЖНОЕ ОБРАЩЕНИЕ, КРЕДИТ: учебное пособие. - Томск: Изд-во НТЛ, 2010. - 704 с.. 2010

Еще по теме Понятие внебюджетных фондов и проблема обеспечения их прозрачности:

  1. 1. Понятие и правовые основыобразования внебюджетных фондов
  2. 13.1. Понятие и правовые основы образования внебюджетных фондов
  3. Сущность и назначение внебюджетных фондов
  4. 6.1. Социально-экономическая сущность внебюджетных фондов
  5. Источники средств внебюджетных фондов
  6. 6.3. Источники формирования финансовых ресурсов внебюджетных фондов
  7. 8.1. Основные функции и задачи государственных социальных внебюджетных фондов
  8. 12. 1. Социально-экономическая сущность внебюджетных фондов
  9. 2.Виды государственных внебюджетных социальных фондов Российской Федерации.
  10. ЛЕКЦИЯ 5. Функционирование внебюджетных фондов в РФ
  11. НЕЗАКОННОЕ ПОЛУЧЕНИЕ СРЕДСТВ БЮДЖЕТА И ГОСУДАРСТВЕННЫХ ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ
  12. Глава 17. БЮДЖЕТЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ)
  13. Общие положения о структуре организации и деятельности государственных внебюджетных социальных фондов.