Бюджетный процесс

Бюджетное законодательство РФ закрепляет основы бюджетного процесса и регламентирует его. Так, ст. 6 Бюджетного кодекса РФ определяет бюджетный процесс как регламентируемую нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности. Как следует из этого определения, стадиями бюджетного процесса являются:

- составление проектов бюджетов и государственных внебюджетных фондов;

- их рассмотрение и утверждение;

- исполнение и контроль за их исполнением.

Общие принципы бюджетной системы приобретают в бюджетном процессе свою интерпретацию как принципы организации связей, отношений участников бюджетного процесса. На каждой стадии, которые реализуются в строгой последовательности, решаются свои, специфические, то есть присущие именно этой стадии вопросы.

Стадии составления отчета об исполнении бюджета и его утверждение в этом определении отсутствуют, хотя именно они должны завершить бюджетный цикл, то есть период времени, в течение которого осуществляется деятельность государства от начала составления бюджета до утверждения отчета о его исполнении. Очень важно, чтобы в основном документе о бюджете предусматривалось бюджетная отчетность, данные отчетности. В РФ бюджетная отчетность включает об исполнении бюджета, баланс, отчеты о финансовых результатах деятельности и движении денежных средств, а также пояснительную записку. Стадии бюджетного процесса осуществляются в установленной последовательности, и на каждой стадии анализируются и контролируются бюджетные показатели. Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование, в ходе которого происходит перераспределение финансовых ресурсов и изменение денежных потоков между бюджетами разных уровней бюджетной системы, а также между бюджетами и государственными внебюджетными фондами. Это частичное перераспределение бюджетных потоков ограничено границами бюджетной системы, то есть является внутрисистемным и реально осуществляется на стадии исполнения бюджета.

Существуют временные рамки реализации бюджетного процесса, начало которых, как и окончание, определяется бюджетным законодательством, устанавливающим продолжительность каждой стадии.

В большинстве европейских стран бюджетный процесс в центральных министерствах, участвующих в разработке бюджетов, начинается за 11 - 14 месяцев до начала бюджетного года (например, во Франции - за 12 месяцев, в США - за 18 месяцев, в Канаде - за 15 месяцев). В странах Западной Европы календарный год совпадает с финансовым (бюджетным) годом: Авсірия, Бельгия, Болгария, Венгрия, Ирландия, Италия, Польша, Россия, Румыния, Швейцария начинают бюджетный год с 1 января. Многие страны других континентов также начинают финансовый год с начала календарного года: Аргентина, Бразилия, Вьетнам, Заир, Замбия, Иордания, Китай, Коста-Рика, Кот-д’Ивуор, Малайзия, Сирия, Тунис, Шри-Ланка. С 1 апреля бюджетный год начинается в Великобритании, Дании, Индии, Израиле, Канаде, Кувейте, на Мальте, Малове, в Новой Зеландии, ЮАР, Японии. Традиционным началом бюджетного года является 1 июня для Австралии, Бангладеш, Камеруна, Норвегии, Пакистана, Сенегала, Швеции. В Нигере, США, Таиланде бюджетный год начинается с 1 октября.

Такие значительные различия объясняются не только историческими причинами или традициями, но и сроками созыва сессий законодательных органов. В унитарных государствах начало бюджетного года едино для всех территорий; бюджетный год субъекта в федеративном государстве может не совпадать с бюджетным годом Федерации (например, в США).

Обобщённый график работы правительств западноевропейских стран можно представить в виде проектно-бюджетного календаря[36]:

1. Январь Министерство финансов (МФ) или другой орган, ответственный за составление проекта бюджета, готовит и сообщает календарный график работы и издает уточняющие относительно основного бюджетного закона (кодекса) формальные указания, макроэкономические предпосылки.

2. Февраль МФ готовит документы, в которых указывает бюджетные цели и огра

ничения, другие документы, содержащие финансовую информацию.

3. Март Правительство определяет приоритеты в области расходов, готовит

контрольные цифры для подготовки министерствами и ведомствами своих смет, устанавливает сроки их представления.

4. Апрель Министерства и ведомства, другие отраслевые структуры формируют конкретные предложения по бюджету и разрабатывают соответствующие сметы расходов, обобщают их на уровне министерств.

5. Май Обобщенные схемы (своды) передаются в Министерство финансов в

виде заявок на финансирование в следующем финансовом году, а МФ анализирует их данные.

6. Июнь МФ рассматривает и обобщает представленные заявки и готовит

предложения по их корректировке, а также составляет первый вариант проекта расходной части бюджета.

7. Июль Ведутся переговоры между МФ и отраслевыми министерствами, ве

домствами по поводу корректировки заявок, хотя в некоторых странах сметы министерств включаются в проект бюджета без корректировок. Уточняются заявки, составляется уточненный вариант расходной части бюджета.

8. Август Идут переговорные процессы внутри правительства по проекту

бюджета, достигаются договоренности, готовится вариант для представления парламенту.

9. Сентябрь Проект бюджета представляется на усмотрение законодательному

органу.

В мировой бюджетной практике полномочиями по подготовке бюджета, как правило, наделена исполнительная власть, хотя история финансов знает примеры, когда проект бюджета составлялся законодательной властью (например, в США до 1921 г. это делали законодательные органы). В настоящее время полномочия по составлению проектов бюджета имеют в большинстве стран министры финансов и экономики, но в некоторых государствах (Болгария, Югославия, Швейцария, США, Канада) такими полномочиями наделен глава исполнительного органа власти.

Кроме Министерства финансов органами, ответственными за составление проекта бюджета, в настоящее время являются:

- в Швейцарии - Федеральный совет как высший распорядительный и исполнительный орган Конфедерации;

- в Великобритании - Казначейство, Межминистерский комитет по определению государственных расходов и Межминистерский комитет по бюджету;

- в Канаде - Комитет по приоритетам и планированию, Комитет по рассмотрению расходов, Казначейство и политические комитеты;

- в США - Административно-бюджетное управление при президенте;

- в Сенегале - Министерство экономики и финансов и Министерство планирования и сотрудничества.

Какой бы орган ни осуществлял составление прогнозов, он должен основываться в процессе прогнозирования и планирования на связи, которая существует между социально-экономической действительностью и различными расходными и доходными статьями бюджета; для количественного отражения этой связи, ее моделирования и формализации необходимы надежные показатели. Этими показателями (соответственно своей области деятельности), исходными реальными и достоверными данными должны располагать все участники бюджетного процесса.

Ст. 37 Бюджетного кодекса РФ в связи с этим называет принцип достоверности бюджета, который трактуется как надежность показателей. На участников бюджетного процесса возлагается огромная ответственность за качество сделанных прогнозов и расчетов, а впоследствии, то есть на стадии исполнения, - за отклонения от сделанных прогнозов.

Поскольку бюджетный процесс тесно связан с процедурными вопросами по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов разных звеньев бюджетной системы, Бюджетный кодекс подробно перечисляет систему органов, обладающих бюджетными полномочиями (финансовые органы, органы денежно-кредитного регулирования, органы государственного (муниципального) финансового контроля, участников бюджетного процесса (Президент РФ, органы законодательной и исполнительной власти, органы денежно-кредитного регулирования, финансового контроля, государственные внебюджетные фонды, главные распорядители и распорядители бюджетных средств, получатели бюджетных средств), их бюджетные полномочия.

Бюджетные полномочия участников бюджетного процесса определены применительно к каждому из этих процессов:

- формированию (составлению проекта) бюджета;

- рассмотрению проекта бюджета;

- утверждению бюджета;

- исполнению бюджета;

- рассмотрению и утверждению отчета об исполнении.

В РФ законодательные (представительные) органы государственной власти, представительные органы местного самоуправления:

- рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении;

- осуществляют контроль за обоснованностью формирования и исполнения бюджетов;

- формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджета соответствующего уровня бюджетной системы РФ.

Исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления:

- осуществляют составление бюджета;

- вносят проект бюджета с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательного (представительного) органа власти (органа местного самоуправления);

- исполняют бюджет;

- представляют отчет об его исполнении на утверждение законодательных (представительных) органов местного самоуправления;

- осуществляют контроль за обоснованностью формирования и исполнения бюджета.

Перед бюджетным процессом стоят следующие задачи:

1. Определение доходов бюджета по отдельным налоговым и другим платежам, а также общего объема доходов в соответствии с прогнозами и целевыми программами социально-экономического развития.

2. Установление расходов бюджета по целевому назначению, а также объема, исходя из потребности бесперебойного финансирования всех мероприятий, предусмотренных бюджетом.

3. Согласование бюджета с общей программой финансовой стабилизации, направленной на преодоление инфляционных тенденций в экономике и обеспечение устойчивости национальной денежной единицы.

4. Сокращение и ликвидация бюджетного дефицита за счет экономически оправданных источников.

5. Погашение долговых обязательств.

6. Контроль за финансовой деятельностью юридических лиц и доходами отдельных граждан при выполнении ими налоговых обязательств.

7. Автоматизация процесса составления и исполнения бюджетов через автоматизированную систему финансовых расчетов с широким использованием электронно-вычислительной техники.

Официально составление бюджета начинается с Бюджетного послания Президента РФ Федеральному собранию на очередной финансовый год, хотя фактически это происходит раньше. Послание направляется не позднее марта года, предшествующего очередному году, и определяет основные направления бюджетной политики РФ.

Составление проектов бюджетов является исключительной прерогативой Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, но непосредственное составление осуществляют МФ РФ, финансовые органы регионов, муниципалитетов.

Обобщенный российский проектно-бюджетный календарь на год, предшествующий планируемому, выглядит следующим образом:

1. Январь: формирование макроэкономических предпосылок на планируемый бюджетный год и перспективу.

2. Февраль: МФ РФ предлагает основные параметры бюджета: объем совокупных доходов и расходов, принципиальное распределение расходов по основным функциям и программам на основе предполагаемых приоритетов, размер дефицита (или профицита) бюджета, объем заимствований.

3. Март: Бюджетное послание Президента РФ парламенту.

4. Апрель: принимается решение Правительства РФ по основным параметрам бюджета, включая функциональное распределение расходов.

5. Май: осуществляется ведомственное распределение расходов по бюджетополучателям и по экономическим категориям предметной классификации.

6. Июнь - 15 июля: МФ производит согласование показателей бюджета с отраслевыми министерствами, осуществляет корректировку показателей, в том числе на уровне распорядителей.

7. 15 июля - 14 августа: МФ формирует последний вариант проекта бюджета.

8. До 24 часов 26 августа: проект бюджета представляется в парламент. Его вес вместе с приложениями составляет 12,5 кг, высота - более 1 метра, объем - около 2,5 тысячи листов, поэтому доставка в Государственную думу более 500 экземпляров проекта бюджета занимает довольно много времени и достаточно трудоемка.

Обобщенный график составления проекта бюджета в РФ показывает, что в Российской Федерации бюджетный процесс является достаточно традиционным. Характерными чертами этого процесса является то, что обычно министерства и получатели бюджетных средств требуют как минимум столько же средств, сколько было им запланировано на текущий финансовый год, а также обосновывают дополнительное финансирование с учетом инфляции, роста должностных окладов, новых видов деятельности. Традиционный процесс проектирования бюджета получил название «планирование снизу вверх», которое отражает давление отраслевых министерств на МФ и Правительство с целью получения большего объема финансирования и при котором процедуры согласования, переговоров, корректировок занимают много времени.

Опыт бюджетного проектирования показывает, что первоначальные заявки министерств в любом государстве в несколько раз превышают реальные возможности бюджета по их удовлетворению. Полное представление о проектируемых параметрах бюджета в окончательном варианте Правительство и Министерство финансов получают только после завершения всех согласительно-переговорных процедур, поэтому корректировка и подгонка показателей доходной части бюджета под данные расходной части происходит в последнюю очередь, они ориентированы на неизбежное в такой ситуации увеличение налогового бремени и могут не отличаться высоким качеством расчетов, так как на них уже не остается времени.

Поэтому многие западные страны в конце XX в. перешли к новому обратному порядку формирования бюджета - «сверху вниз». Новая модель формирования бюджета характеризуется укреплением позиции МФ и правительства, которые в более жесткой форме определяют бюджетные и политические цели и доводят бюджетные ограничения до отраслевых министерств, исходя из приоритета целого перед частным, а не наоборот. При этом функциональное распределение расходов производится по детализированным позициям и конкретным областям расходов, отражающим политические приоритеты правительства в бюджетном процессе и позволяющим избежать на данном этапе установления жесткой привязки средств к конкретным административно-организационным структурам. Только после этого осуществляется распределение по видам деятельности, в детализации которого принимает активное участие та структура, которая будет исполнять бюджет в этой части и нести ответственность за его исполнение. Практически на этом этапе происходит совмещение ведомственной и экономической структур расходов. В целом, в этой модели МФ определяет финансовые возможности бюджета и приоритетные направления, а отраслевые министерства детализируют эти моменты, но должны при этом уложиться в установленные «сверху» ограничения.

Непосредственное составление проектов бюджета осуществляется финансовыми органами соответствующего уровня бюджетной системы: Министерством финансов Российской Федерации составляется проект федерального бюджета, финансовые органы субъектов РФ составляют проекты субнациональных бюджетов (областных, краевых, республиканских и т.д.), финансовые органы муниципальных образований составляют проекты местных бюджетов.

Общим моментом является то, что составление разных принадлежностей к уровням бюджетной системы проектов бюджетов основывается на:

- Бюджетном послании Президента Российской Федерации;

- прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год;

- основных направлениях бюджетной и налоговой политики соответствующей территории на очередной финансовый год;

- прогнозе сводного финансового баланса по соответствующей территории на очередной финансовый год;

- плане развития государственного и муниципального сектора соответствующей территории на очередной финансовый год.

Одновременно с проектом бюджета формируется перспективный финансовый план, основанный на среднесрочном прогнозе социальноэкономического развития Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования и содержащий данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета.

Перспективный финансовый план законодательно не утверждается, он разрабатывается на период 3 года, из которых первый год - это год, на который составляется бюджет.

В процессе составления бюджета каждому главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств и бюджетному учреждению устанавливаются задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг в зависимости от цели функционирования конкретного главного распорядителя, распорядителя бюджетных средств, бюджетного учреждения, государственного или муниципального унитарного предприятия.

На единицу предоставляемых услуг государственных или муниципальных услуг федеральный орган исполнительной власти разрабатывает и утверждает нормативы финансовых затрат, с учетом которых при составлении проекта бюджета определяется выделение средств конкретному главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств и бюджетному учреждению. Эти же нормативы используются в расчетах финансирования государственного заказа.

Бюджетным кодексом предусматривается, что в проекте закона (решения) о бюджете должны содержаться основные характеристики бюджета.

К основным характеристикам бюджета относятся общий объем доходов бюджета, общий объем расходов бюджета и дефицит бюджета.

В проекте закона (решения) о бюджете должны содержаться также следующие показатели:

- прогнозируемые доходы бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов Российской Федерации;

- нормативы отчислений от собственных доходов бюджета, передаваемых бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Кроме того, должны быть установлены:

- распределение бюджетных ассигнаций по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации;

- объемы финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации, предоставляемой в форме дотаций и субсидий, по бюджетам, получающим указанную финансовую помощь;

- распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств в соответствии с ведомственной структурой расходов соответствующего бюджета;

- иные показатели.

В составе расходов бюджета устанавливаются лимиты предоставления налоговых кредитов на срок, превышающий пределы планируемого финансового года.

Ввиду важности и значительности размеров государственного или муниципального долга в проекте закона о бюджете должны определяться основные характеристики государственного или муниципального долга:

- источники финансирования дефицита бюджета;

- верхний предел государственного или муниципального долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом, а также другие предельные значения, предусмотренные настоящим Бюджетным кодексом, с указанием в том числе предельных объемов обязательств по государственным или муниципальным гарантиям.

В проекте федерального закона о федеральном бюджете должны быть также определены:

- верхний предел государственного внешнего долга Российской Федерации по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом;

- предел государственных, внешних заимствований Российской Федерации;

- объемы и перечень государственных внешних заимствований Российской Федерации по показателям источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;

- пределы предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам и их юридическим лицам, а также международным организациям;

- предел предоставления государственных гарантий третьим лицам на привлечение внешний заимствований.

Бюджетным кодексом предусматривается, что одновременно с проектом бюджета и для целей его составления подготавливаются и составляются такие документы и материалы, как:

- прогноз социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год;

- основные направления бюджетной и налоговой политики соответствующей территории на очередной финансовый год;

- прогноз сводного финансового баланса соответствующей территории на очередной финансовый год.

Одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год и на плановый период составляются: (

- методика и расчеты распределения межбюджетных трансферов;

- проекты программ гарантий;

- прогноз консолидированного бюджета соответствующей территории на очередной финансовый год и плановый период либо проект среднесрочного финансового плана;

- пояснительная записка;

- структура государственного или муниципального долга и программа внутренних и внешних заимствований, предусмотренных на очередной финансовый год для покрытия дефицита бюджета

- оценка ожидаемого исполнения бюджета за текущий финансовый год;

- другие документы и материалы, предусмотренные настоящим Кодексом.

Законами субъектов Российской Федерации, правовыми актами органов местного самоуправления может быть предусмотрено составление и иных документов и материалов.

Хотя Бюджетный кодекс достаточно подробно описывает регламент составления, рассмотрения и утверждения проекта федерального бюджета, все же процедура рассмотрения и утверждения этого проекта Государственной думой растянута по времени. В «Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах»[37] отмечается, что эта процедура в основном ориентирована на рассмотрение вопросов распределения бюджетных средств по детальным позициям бюджетной классификации в ущерб оценке приоритетов бюджетной политики; также отмечается, что разграничение бюджетных полномочий и ответственности между законодательными и исполнительными органами власти является нечетким, противоречивым, поэтому происходит ежегодная корректировка сроков составления перспективного финансового плана и проекта федерального бюджета.

В связи с этим Концепцией предлагалась иная базовая схема составления и рассмотрения проекта федерального бюджета, предусматривающая семь сжатых сроков данного процесса.

1- й срок - до 1 марта текущего года.

До этого срока Правительство РФ делает макроэкономический прогноз на 3 года.

Если сценарные условия этого потребуют, то Правительство РФ должно внести в Госдуму проекты тех федеральных законов, которые повлияют на формирование доходной части бюджета; кроме того, при необходимости правительство уточняет порядок и сроки подготовки прогноза социально-экономического развития страны, а также проектов перспективного финансового плана и федерального бюджета на очередной финансовый год.

2- й срок - до 1 апреля текущего года.

До этого срока Правительство РФ и субъекты бюджетного планирования выполняют следующие работы:

а) правительство - рассматривает основные параметры перспективного финансового плана, включая определение объема бюджета действующих и бюджета принимаемых обязательств; утверждает принципы распределения бюджета действующих обязательств по субъектам бюджетного планирования на предстоящие 3 года; определяет приоритетные направления использования средств бюджета принимаемых обязательств, как в очередном финансовом году, так и в среднесрочной перспективе; дает поручения по подготовке проектов нормативных правовых актов, которые влияют на расходные обязательства РФ, а также проектов новых федеральных программ.

Как видно, расходные обязательства делятся на действующие и принимаемые не с самого начала формирования бюджета, что позволяет сосредоточить внимание на принимаемых обязательствах, ускорить и упростить решение процедурных вопросов;

б) субъекты бюджетного планирования представляют первую часть докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности; материалы доклада представляются в правительственную комиссию по повышению результативности бюджетных расходов. Впервые доклады главных распорядителей средств федерального бюджета о результатах и основных направлениях деятельности были представлены при формировании проекта федерального бюджета 2004 г., это позволило систематизировать цели и задачи федеральных органов исполнительной власти и получить опыт привязки отчетных и планируемых расходов к конечным измеримым результатам.

3- й срок - до 1 мая текущего года.

До этого срока на основе Постановления Президента Российской Федерации, программы социально-экономического развития РФ и первой части докладов субъектов бюджетного планирования Правительство утверждает основные положения своего доклада о результатах и целях бюджетной политики, а также вносит в Госдуму те законопроекты, которые влияют на расходные обязательства Российской Федерации. Кроме того, возможно уточнение основных показателей сценарных условий и перспективного финансового плана.

Одновременно субъекты бюджетного планирования представляют в Минфин и Минэкономразвития и торговли обоснования проектов новых (обновляемых) бюджетных целевых программ. При этом они должны учитывать ограничения, которые установлены бюджетом принимаемых обязательств и критериями распределения его средств.

4- й срок - до 1 июня текущего года.

До этого срока Правительство должно рассмотреть и утвердить:

- основные направления денежно-кредитной политики;

- трехлетний финансовый план;

- основные характеристики проекта федерального бюджета;

- новые федеральные целевые программы;

- уточненный объем бюджета действующих обязательств;

- распределение действующих обязательств по субъектам бюджетного планирования на 3 года;

- основные показатели распределения средств бюджета принимаемых обязательств между субъектами бюджетного планирования на предстоящие 3 года.

Таким образом, происходит реализация основного принципа бюджетного планирования - гарантированного обеспечения в полном объеме действующих обязательств и выделения ассигнований на новые обязательства (принимаемые) в пределах превышения прогнозируемых бюджетных ресурсов над расчетным объемом действующих обязательств;

5- й срок - до 10 июня текущего года.

Министерство финансов РФ должно довести до субъектов бюджетного планирования предельные объемы бюджетов на очередной финансовый год и последующие два года.

Под бюджетом действующих обязательств понимается объем ассигнований, который необходим для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств, обусловленных действующими нормативными правовыми актами (трансферты населению, обязательства по предоставлению или оплате госуслуг, погашение или обслуживание госдолга, средства, которые подлежат перечислению в другие уровни бюджетной системы и др.).

Под бюджетом принимаемых обязательств понимается объем ассигнований, который необходим для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств, обусловленных вступающими в силу нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями, вводимыми или предлагаемыми к введению на плановый период (увеличение действующих и введение новых видов трансфертов населению, увеличение зарплаты или денежного довольствия, досрочное погашение госдолга, новые бюджетные инвестиции и кредиты, увеличение ассигнований действующих программ, ассигнования на новые программы и т.п.).

Объем бюджета действующих обязательств не может превышать планируемого объема доходов и сальдо источников покрытия дефицита соответствующего бюджета при консервативном сценарии социальноэкономического прогноза на соответствующий год.

6- й срок - до 1 июля текущего года.

В этот срок Государственная дума РФ принимает федеральные законы, которые влияют на формирование доходов и расходов федерального бюджета в планируемом периоде, а субъекты бюджетного планирования осуществляют представление материалов в Министерство финансов и Правительственную комиссию по повышению результативности бюджетных расходов. В эти структуры, а также в Минэкономразвития представляются уточненные доклады о результатах и основных направлениях деятельности, включая дополнительные обоснования и расчеты по финансированию новых или увеличению финансирования действующих бюджетных целевых программ. Кроме того, в МФ РФ представляется распределение средств действующих и принимаемых обязательств на очередной финансовый год по бюджетным целевым программам и статьям бюджетной классификации.

7- й срок - до 1 августа текущего года.

До этого срока МФ РФ должен произвести уточнение бюджетных проектировок с учетом принятых Госдумой федеральных законов и результатов оценки эффективности действующих и предлагаемых к финансированию из бюджета целевых программ.

Заключительный срок установлен 26 августа до 24-х часов, это дата, до которой Правительство РФ вносит в Государственную думу РФ проект федерального бюджета на очередной финансовый год с соответствующими материалами и обоснованиями.

При этом предусматривается в составе материалов к проекту Федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год представление финансового доклада Правительства о результатах и целях бюджетной политики, а также докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, оценка реализуемых ими и (или) предложенных федеральных и ведомственных целевых программ.

В пояснительной записке к проекту федерального бюджета и в докладе Правительства РФ должны найти отражение основные направления налоговой и бюджетной политики, оценка ожидаемого исполнения и прогноз консолидированного бюджета РФ, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям с бюджетами субъектов РФ, предложения по индексации трансфертов населению, денежного содержания военнослужащих, оплаты труда госслужащих, работников бюджетных учреждений, финансируемых из федерального бюджета. В целях избежания дублирования, документы, в которых освещаются эти вопросы, исключаются из состава материалов, прилагаемых к проекту Федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Предполагается, что одновременно с проектом федерального бюджета должен рассматриваться проект федерального закона об исполнении федерального бюджета за прошедший финансовый год.

В результате реализации такого подхода происходит совершенствование процедуры составления бюджета.

В любом государстве после одобрения проекта бюджета органами исполнительной власти, на которые возложена конституционная обязанность по составлению проекта бюджета, этот проект должен направляться в парламент. Поэтому законодательство каждого государства предусматривает сроки представления проектов бюджета в парламент. Например, в США, Японии проекты бюджета должны быть представлены в парламент в январе, в Германии - в июне, во Франции - в середине сентября, в Канаде - в феврале. Поскольку парламент и его палаты в больших государствах довольно многочисленны, то при нем существуют специализированные комиссии, где вначале и рассматривается проект бюджета. Как правило, это комиссии двух видов: общие бюджетные и отраслевые, или специализированные. Проект бюджета поэтапно рассматривается постоянными специализированными (отраслевыми) комиссиями или комитетами, результаты этого рассмотрения направляются в форме доклада в бюджетную комиссию, которая с учетом мнений специализированных комитетов рассматривает проект бюджета. Затем председатель бюджетного комитета выступает с докладом перед депутатами своей палаты, а депутаты приступают к обсуждению проекта бюджета.

Законопроект о бюджете рассматривается в несколько чтений, для которых устанавливаются сроки, а все стадии прохождения проекта бюджета в парламенте расписаны по датам. Аналогичные нормы установлены и применительно к процедуре рассмотрения и утверждения федерального бюджета Российской Федерации.

На стадии рассмотрения и утверждения федерального бюджета депутаты Государственной думы и Совета Федерации принимают самое активное участие в рассмотрении и анализе показателей. В сущности, в соответствующих комитетах и комиссиях продолжается работа по формированию федерального бюджета: меняется его структура, усиливаются акценты на приоритетных направлениях развития экономики и социальной сферы, укреплении обороноспособности и судебной системы и других, провозглашаемых в Бюджетном послании Президента Российской Федерации на очередной год.

Согласно вышеназванной концепции реформирования бюджетного процесса, проект Федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год рассматривается в 3 чтениях (табл. 2.12.1).

Таблица 2.12.1

Пормлок рассмотрения проекта Федерального закона о федеральном бюджете

Чтение Срок Предмет чтения
Первое До 20 сентября текущего года Доходы, дефицит (профицит), перечисления в Стабилизационный фонд РФ, общий объем бюджета принимаемых обязательств и распределения средств бюджета действующих обязательств
Второе До 20 октября текущего года Утверждение распределения средств бюджета принимаемых обязательств между главными распорядителями средств федерального бюджета, распределение межбюджетных трансфертов между субъектами РФ, текстовые статьи проекта
Третье До 15 ноября текущего года Федеральный закон о федеральном бюджете в целом; приложения к закону по каждому главному распорядителю средств федерального бюджета
До 5 декабря текущего года проект Федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год рассматривается Советом Федерации Федерального Собрания РФ и направляется на подпись Президенту Российской Федерации

В случае, если Федеральный закон «О федеральном бюджете на ... год» не вступил в силу до 1 января планируемого года, Правительство РФ имеет право расходовать бюджетные средства по соответствующим разделам, подразделам и видам расходов и целевым статьям ведомственной классификации расходов федерального бюджета ежемесячно (до принятия Закона) в размере одной двенадцатой от суммы фактически произведенных текущих расходов за предшествующий год. Оказание финансовой помощи субъектам РФ из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ в этом случае будет производиться в долях, утвержденных соответствующей статьей Федерального закона «О федеральном бюджете» также на год, предшествующий планируемому. Аналитический учет доходов федерального бюджета осуществляется по видам налогов, сборов и других обязательных платежей в соответствии с классификацией доходов бюджетов РФ.

Рассмотрение и утверждение бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований осуществляется в законодательных органах (представительных) органах субъектов РФ и в представительных органах местного самоуправления. В связи с этим, например, в субъектах РФ принимаются и действуют законы субъектов РФ об основах бюджетного процесса на данной территории, но при этом закон должен соответствовать как общим принципам бюджетного процесса, так и правилам составления, рассмотрения и утверждения федерального бюджета.

Исполнение бюджета в РФ начинается с 1 января. В любом государстве процесс исполнения бюджета опирается на законодательную базу, которая определяет права, обязанности, полномочия каждого участника бюджетного процесса с указанием ответственных должностных лиц. Существует несколько моделей исполнения бюджета, которые различаются тем, на счета каких органов зачисляются доходы бюджетов и кто осуществляет финансирование расходов: банк или казначейство (возможна и смешанная модель исполнения бюджета).

Исполнение бюджета - самая важная стадия бюджетного процесса, на которой происходит, с одной стороны, сбор в бюджет запланированных на конкретный финансовый год доходов, а с другой - распределение имеющихся (собранных) бюджетных средств между их получателями.

В мировой практике известны следующие системы исполнения бюджетов:

1) казначейская, при которой на специальные органы министерства финансов (казначейства) возложены организация исполнения бюджетов, управление их счетами и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассиром для всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи от имени и по поручению бюджетных учреждений;

2) банковская, когда функцию организации исполнения бюджетов выполняет центральный банк (возможен вариант участия и коммерческих банков);

3) смешанная, для которой характерно обслуживание бюджетных счетов как казначейством, так и центральным банком.

В настоящее время в большинстве стран принята казначейская система исполнения бюджета, преимущества которой перед банковской системой исполнения бюджета видны из табл. 2.12.2.

В РФ, как и большинстве стран, установлена и действует казначейская система исполнения бюджета, при которой все доходы и расходы бюджета должны проходить через казначейство. Она отличается от банковской системы и имеет больше достоинств.

Преимущества казначейской системы исполнения бюджетов по сравнению с банковской системой

Банковская схема исполнения бюджетов Казначейская схема исполнения бюджетов
Возможно нецелевое использование бюджетных средств Нецелевое использование бюджетных средств невозможно
Выделенные средства могут не дойти до получателя, поступить с задержкой в пути Выделенные средства поступают до получателя напрямую в минимальные банковские сроки
Косвенный контроль за использованием бюджетных средств осуществляется поле прохождения платежей Прямой контроль за использованием бюджетных средств осуществляется до платежей, нецелевые расходы блокируются
Контроль проводится на основании отчетов бюджетополучателей Контроль проводится на основании первичных платежных документов
Информация об исполнении бюджетов формируется на основании квартальных отчетов, сведения поступают по операциям трехмесячной давности В режиме реального времени поступает информация об исполнении бюджетов
Бюджетные средства «размыты» по счетам бюджетополучателей, «замороженные» остатки не могут эффективно использоваться Все бюджетные средства сконцентрированы на одном бюджетном счете - едином казначейском

В самом общем виде процесс исполнения бюджета казначейством в европейских странах схематически можно представить следующим образом (см. рис. 2.12.1).

На первом этапе ассигнований министр финансов распределяет ассигнования согласно утвержденному бюджету путем выдачи письменного разрешения, электронного уведомления и перевода средств на счета отраслевых министерств. Отраслевое министерство, получив разрешение на финансирования и сами средства, распределяет эти средства среди своих подведомственных бюджетополучателей. Этап принятия обязательств начинается с того момента, когда бюджетополучатель размешает заказ или заключает контракт с поставщиками на конкретные виды услуг, товаров, работ. При этом обязательно выполнение двух требований:

1) должны быть ассигнования, в счет которых могут быть произведены расходы;

2) в пределах ассигнований должно оставаться достаточно средств для покрытия предполагаемых расходов.

Рис. 2.12.1. Обзор основных процессов при казначейской системе исполнения бюджета

Принятие обязательств представляет собой юридическое обязательство по осуществлению твердого заказа на покупку или на подписание контракта, договора с поставщиками. На этом этапе еще нет ни поступления товара, ни расчета за него или услуги, работы, но его смысл заключается в том, чтобы зарезервировать средства, необходимые для осуществления этих расходов. Поэтому каждый бюджетополучатель должен указать в реестре ассигнований резервирование средств под принятое обязательство для того, чтобы заблокировать необходимые средства и предупредить тем самым возможность их иного использования. При этом в реестре указываются: ассигнование и общая сумма выделенных средств, сумма расходов в целом и сумма принятых обязательств, а также указывается остаток средств, который может быть использован для дальнейшего принятия обязательств.

После того как получен товар, оказана услуга или выполнена работа, бюджетополучатель обязан произвести сверку на соответствие условиям контракта, договора, заказа и на сверку полученного с тем, что было заказано. Как правило, только после осуществления сверки уполномоченное должностное лицо бюджетополучателя удостоверяет, что в адрес поставщика можно произвести платеж, и это оформляется удостоверением или другим аналогичным по значению документом. Только после этого готовится платежный документ - чек или платежное поручение, которое передается в казначейство. В свою очередь, казначейство проверяет действительность ассигнования, правильность оформления платежного документа и всех его реквизитов, реальность существования счета, на который будут перечислены средства. В ходе проверок платежное поручение может быть возвращено по причине несоответствия критериям проверяемых позиций. Поскольку все европейские страны используют систему платежей с единого казначейского счета, непосредственно перед производством платежа проводится проверка наличия достаточных средств для производства заданного платежа. При установлении наличия достаточных средств на едином казначейском счете (ЕКС) казначейство производит платеж в адрес поставщика.

На территории небольших государств все платежные документы могут напрямую направляться в центральное казначейство, в больших по территории и численности государствах это осуществляется через территориальные (региональные) казначейства. Кроме того, может использоваться и система делегирования полномочий, в которой часть полномочий казначейства делегируется отраслевым министерствам, которые осуществляют все казначейские процедуры. Именно такая система действует в Австралии, где расходующие министерства получили собственные системы учета. В Центральное управление финансов поступает обобщенная министерствами информация, проверяются платежные поручения, группируются по адресам и передаются в Резервный банк.

В СССР действовала банковская система исполнения бюджета, которая опиралась в финансировании на отраслевые министерства. При этой системе МФ теряло оперативный контроль за платежами, осуществляемыми министерствами, а Госбанк как представитель кредитной системы выполнял финансовые функции, ему не свойственные.

В РФ исполнение бюджетов органами Федерального казначейства происходит на основании Закона о федеральном (или много уровня) бюджете на соответствующий год и представляет собой два параллельно осуществляемых процесса: исполнение бюджета по доходам и исполнение бюджета по расходам (см. рис. 2.12.2, 2.12.3)

Рис. 2.12.2. Схема исполнения бюджетов через счета казначейства

Рис. 2.12.3. Схема функционирования єдиного счета при казначейском исполнении бюджета

В процессе исполнения бюджета осуществляется его кассовое об-

_ Щ0

служивание, т.е. проведение и учет операции по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета. С 1 января 2006 г. кассовое обслуживание региональных и местных бюджетов осуществляется в обязательном порядке органами Федерального казначейства.

Федеральное казначейство проводит и учитывает кассовые операции со средствами бюджета, но не исполняет бюджет и не вмешивается в полномочия государственных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления в части обеспечения и организации исполнения их бюджетов.

Под осуществлением кассового обслуживания исполнения бюджета понимается выполнение функций кассира. На его счета поступают денежные средства, он же производит операции по использованию этих средств только от имени и по поручению либо финансового органа, либо получателя бюджетных средств.

При этом орган, осуществляющий кассовое обслуживание, обеспечивает:

- исполнение платежных поручений с единого счета бюджета в пределах остатка средств;

- проверку платежных поручений на соответствие требованиям нормативно-правовых актов по их заполнению;

- проверку действительности кодов бюджетной классификации РФ;

- консолидацию информации об исполнении бюджета субъекта и бюджетов муниципальных образований и формирования отчетности в рамках законодательства РФ.

Доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством РФ. Согласно Бюджетному кодексу РФ, функции органов казначейства по управлению доходами состоят:

- в организации поступления доходов на единый счет бюджета;

- распределении в соответствии с утвержденными нормативами регулирующих доходов;

- возврате излишне уплаченных в бюджет сумм доходов;

- учете доходов бюджета и составлении отчетности.

Для реализации задач управления доходами для органов казначейства открыт счет № 40101 «Доходы, распределяемые органами Федерального казначейства», который предназначен для учета и распределения доходов. Нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы РФ, в чьей компетенции находится право распределения регулирующих доходов. Аналитический учет доходов федерального бюджета осуществляется по видам налогов, сборов и других обязательных платежей в соответствии с классификацией доходов бюджетов РФ.

Министерство финансов РФ ежегодно доводит до территориальных органов Федерального казначейства указания о порядке зачисления налогов (сборов) и других обязательных платежей на счет № 40101, а территориальные управления казначейства на основании этих нормативов и закона субъекта РФ о его бюджете рассчитывают нормативы распределения между областным и местными бюджетами и доводят их до отделений Федерального казначейства в виде таблицы классификации доходов, поступающих на счета органов казначейства, с нормативами распределения.

Доходная часть бюджета любого уровня исполняется на основе поступления налоговых и неналоговых платежей, уплачиваемых юридическими и физическими лицами в соответствии с действующим налоговым законодательством, а также пени, штрафов и безвозмездных поступлений. В процессе формирования доходов бюджета задействованы три группы участников: налогоплательщики, банки, органы Федерального казначейства.

Налогоплательщики в установленном порядке оформляют и представляют в банк платежные документы на перечисление налогов и платежей. Коммерческие банки, где открыты счета налогоплательщиков, и учреждения Центрального банка России, где открыты корреспондентские счета коммерческих банков, осуществляют безналичные расчеты между плательщиком и получателем налогов и платежей. Органы Федерального казначейства на территории выступают получателем доходов.

Они осуществляют учет поступивших по каждому платежному документу сумм налогов и платежей по кодам согласно бюджетной классификации РФ и формируют ежедневный отчет о суммах поступивших доходов в федеральный бюджет.

Все поступившие в казначейство налоги должны быть распределены согласно утвержденным нормативам. Итогом распределения за каждый день являются суммы, предназначенные к перечислению в бюджеты различных уровней. Органы казначейства обязаны представить платежные поручения на перечисление доходов по уровням бюджетов не позднее дня, следующего за днем получения выписки на зачисление распределяемых налогов и платежей. Они при исполнении федерального бюджета по доходам ежедневно передают налоговым органам сводный реестр и копии платежных документов по поступившим налогам и платежам, а также формируют информацию о поступлениях для администраторов других поступлений в бюджет.

Налоговые органы учитывают правильность и своевременность уплаты по видам налогов по каждому налогоплательщику. В случае переплаты налога налогоплательщик обращается в налоговый орган с письмом о возврате платежа. Налоговые органы уполномочены принять решение о зачете в уплату недоперечисленных или возврате сумм налогов, для чего оформляется заключение и передается для исполнения органу Федерального казначейства. Казначейство обязано исполнить заключение, оформить в установленном порядке платежное поручение на возврат или зачет налога.

Все операции по возврату и зачету осуществляются банком в пределах остатка средств на счете казначейства и отражаются в выписке по счету.

Доходы, собранные на территориях, с лицевых счетов УФК поступают в Федеральное казначейство. Таким образом, учет исполнения федерального бюджета по доходам осуществляется ежедневно в течение всего финансового года. Приказом Министерства финансов РФ и Центрального банка России устанавливается дата завершения финансового года, это, как правило, 31 декабря. В порядке заключительных оборотов все лицевые счета доходов органов Федерального казначейства «обнуляются», а все доходы аккумулируются на едином счете Федерального казначейства и используются для операций в следующем финансовом году.

На органы Федерального казначейства также возложена задача по организации управления расходами федерального бюджета на счетах казначейства в банках.

Исполнение федерального бюджета по расходам при банковской системе осуществлялось через счета отраслевых министерств и ведомств. При этом фиксировались лишь две стадии бюджетного финансирования: первая - выделение объемов бюджетных назначений и вторая - осуществление кассовых расходов бюджетополучателями. Доведение бюджетных средств до бюджетополучателей осуществлялось в основном через коммерческие банки, что давало возможность последним «прокручивать» эти средства, участвовать на рынке государственных ценных бумаг, пополнять кредитные ресурсы за счет этих средств.

До перехода на казначейскую систему исполнения бюджета финансирование расходов осуществлялось по схеме, приведенной на рис. 2.12.4.

Такая система финансирования позволяла учитывать, контролировать и достоверно информировать федеральное правительство лишь о суммах перечислений на счета главных распорядителей средств, дальнейшие же денежные потоки не просматривались, прохождение средств через банковскую систему не контролировалось, соблюдение целевого характера средств не гарантировалось.

Создание казначейской системы предполагает:

• создание органа, который, как правило, на централизованной основе осуществляет обработку платежей, ведет бухгалтерский учет соответствующего бюджета, составляет бюджетную отчетность и осуществляет финансовое управление средствами бюджета;

Рис. 2.12.4. Схема финансирования федеральных расходов при банковской системе кассового исполнения бюджета

- консолидацию финансовых ресурсов на едином счете бюджета в учреждениях Центрального банка РФ;

- внедрение наиболее совершенных технологий осуществления операций в ходе исполнения бюджета и обеспечение их централизованного учета в Главной книге казначейства по соответствующему бюджету;

- внедрение процедуры финансового планирования и управления наличными средствами бюджета.

Казначейское исполнение должно быть основано на принципе единства кассы. Принцип единства кассы устанавливает, что орган, осуществляющий кассовое обслуживание бюджета, открывает в учреждении Банка России единый счет, на который зачисляются все поступающие доходы и поступления из источников финансирования дефицита бюджета и производятся все предусмотренные бюджетом расходы. Органы казначейства являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений. Отражение всех операций и средств соответствующего бюджета осуществляется в системе балансовых счетов казначейства, при этом запрещается проводить операции, минуя систему балансовых счетов казначейства.

Согласно ст. 69 Бюджетного кодекса РФ, предоставление бюджетных ассигнований осуществляется на:

• оказание государственных (муниципальных) услуг, в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд;

• социальное обеспечение населения;

• предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями;

• предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, услуг;

• предоставление межбюджетных трансфертов;

• предоставление платежей, взносов; безвозмездных перечислений субъектам международного права;

• обслуживание государственного (муниципального) долга;

• исполнение судебных актов по искам Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.

Органы Федерального казначейства Минфина РФ обеспечивают практически все формы расходов федерального бюджета.

В целях эффективного выполнения возложенных на казначейство функций по финансированию расходов и федеральных программ в учреждениях Банка России открыт счет №40105 (символ 99) «Средства федерального бюджета Российской Федерации».

Исполнение федерального бюджета по расходам также осуществляется на основе Закона о федеральном бюджете и полностью зависит от объемов доходов.

Главным распорядителем средств федерального бюджета выступает орган государственной власти РФ, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям в соответствии с ведомственной классификацией расходов. Распорядителем бюджетных средств является орган государственной власти или местного самоуправления, имеющий право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств.

Получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств бюджетное учреждение, имеющие право принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено настоящим кодексом.

Бюджетный кодекс определяет бюджетное учреждение как - государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение выполнения функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы.

Процесс доведения бюджетных показателей главными распорядителями до конкретных получателей средств бюджета регламентирован (см. рис. 2.12.5).

Получив информацию от главных распорядителей. Федеральное казначейство формирует реестры лимитов финансирования по распорядителям и бюджетополучателям и направляет их в УФК по территориям субъектов РФ. УФК ведут списки распорядителей на своей территории и информируют их о поступившем финансировании. Распорядители обязаны представить в УФК распределение лимитов финансирования по подведомственной сети своих учреждений и организаций, расположенных как на данной территории, так и на территориях других субъектов РФ. УФК формируют реестры финансирования по бюджетополучателям и направляют их для исполнения в ОФК на своей территории и в УФК на территории других субъектов РФ. Все средства федерального бюджета по реестрам Федерального казначейства должны бьггь распределены по бюджетополучателям на территориях УФК и ОФК и подтверждены соответствующими реестрами.

Полученный органами Федерального казначейства реестр еще не означает факта финансирования. Лимиты, указанные в реестрах, необходимо обеспечить денежными средствами, зачисленными на лицевые счета расходов органов Федерального казначейства с единого казначейского счета.

Все перечисленные средства предназначены для конкретных бюджетополучателей и должны быть зачислены на их лицевые счета.

Рис. 2.I2.S. Схема доведения бюджетных показателей главными распорядителями до получателей средств федерального бюджета

Органы Федерального казначейства выступают для бюджетных учреждений и получателей в роли банков. В установленном порядке бюджетополучатели открывают в органах казначейства лицевые счета, на которые зачисляются выделенные им средства федерального бюджета[38].

Для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета в органах Федерального казначейства открываются и ведутся следующие лицевые счета:

• лицевой счет, предназначенный для учета операций главного распорядителя средств и распорядителя средств по распределению и доведению объемов лимитов бюджетных обязательств и финансирования распорядителям и получателям средств, находящимся в их ведении (лицевой счет распорядителя средств);

• лицевой счет, предназначенный для учета операций по отражению распределения и доведения до нижестоящих органов Федерального казначейства объемов лимитов бюджетных обязательств и финансирования по федеральным мероприятиям, по которым главным распорядителем средств является Министерство финансов Российской Федерации (распорядительный лицевой счет органа Федерального казначейства);

• лицевой счет, предназначенный для учета сумм доведенных объемов лимитов бюджетных обязательств, принятых денежных обязательств, объемов финансирования, кассовых расходов, осуществляемых при исполнении смет доходов и расходов получателей средств федерального бюджета (лицевой счет получателя средств);

• лицевой счет, предназначенный для учета операций по отражению объемов лимитов бюджетных обязательств и финансирования кассовых расходов по федеральным мероприятиям, по которым главным распорядителем средств является Министерство финансов Российской Федерации (лицевой счет органа Федерального казначейства);

• лицевой счет, предназначенный для учета операций при расходовании наличных денег обособленным подразделением (лицевой счет обособленного подразделения).

Учет операций по исполнению расходов федерального бюджета на лицевых счетах осуществляется нарастающим итогом с начала финансового года в разрезе показателей бюджетной классификации Российской Федерации.

Органы Федерального казначейства при открытии лицевых счетов получателей средств и лицевых счетов обособленных подразделений присваивают им учетный номер, который идентифицирует данного получателя средств (обособленное подразделение) в информационной системе Федерального казначейства с учетом его подведомственности и используется при нумерации соответствующих лицевых счетов распорядителей средств. Номер лицевого счета должен однозначно определять его принадлежность к конкретному получателю средств (обособленному подразделению) и соответствовать характеру операций, учитываемых на данном счете.

Каждому лицевому счету присваивается код, который используется при их нумерации. Номер лицевого счета состоит из одиннадцати разрядов:

I- й и 2-й разряды - признак принадлежности к виду лицевого счета;

с 3-го по 10-й разряды - учетный номер получателя средств и обособленного подразделения, из них: с 3-го по 5-й разряды - код прямого получателя средств федерального бюджета, в ведении которого находится получатель средств и обособленное подразделение в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации;

II- й разряд - контрольный ключ.

Например, лицевой счет 030920400010 означает: 03 - лицевой счет получателя средств, 092 - главный распорядитель - Министерство финансов РФ, 04 - код территориального ОФК, 001 - порядковый номер клиента, 0 - контрольный ключ.

Распорядителям и получателям средств, обособленным подразделениям лицевые счета открываются в органах Федерального казначейства по месту их нахождения. Каждому клиенту может быть открыт только один лицевой счет соответствующего вида. При открытии лицевого счета распорядителя средств или лицевого счета получателя средств орган Федерального казначейства заключает с клиентом договор об обслуживании лицевого счета распорядителя средств и(или) договор об обслуживании лицевого счета получателя средств, в котором определены права и обязанности сторон.

Объемы лимитов бюджетных обязательств и финансирования, доведенные уведомлениями (расходными расписаниями) главного (вышестоящего) распорядителя средств, и их распределение между нижестоящими распорядителями и получателями средств подлежат отражению на соответствующих лицевых счетах распорядителей средств и лицевых счетах получателей средств в структуре показателей бюджетной классификации Российской Федерации.

При поступлении уведомления о бюджетных ассигнованиях главного распорядителя средств орган Федерального казначейства в день их поступления отражает доведенные объемы лимитов бюджетных обязательств и финансирования на лицевом счете распорядителя средств или лицевом счете получателя средств и не позднее следующего операционного дня выдает клиенту выписку из его лицевого счета с приложением копии поступившего уведомления с отметкой органа Федерального казначейства либо возвращает уведомление неисполненным с письменным обоснованием причин возврата.

Нижестоящие распорядители средств, получатели средств и органы Федерального казначейства не вправе вносить изменения в уведомления вышестоящих распорядителей средств.

Поступившие на основании уведомлений в адрес получателя средств объемы лимитов бюджетных обязательств и финансирования подлежат отражению на лицевом счете получателя средств.

Процедура осуществления кассового расхода за счет средств федерального бюджета состоит в передаче органом Федерального казначейства в учреждение банка представленных и оформленных в надлежащем порядке получателями средств расчетно-денежных документов и списании учреждением банка платежей со счета органа Федерального казначейства с отражением операций на лицевом счете соответствующего получателя средств в соответствии с показателями бюджетной классификации Российской Федерации. Кассовые расходы, учитываемые на лицевых счетах получателей средств, не могут превышать доведенных с начала финансового года объемов финансирования с учетом ранее осуществленных платежей и восстановленных кассовых расходов в текущем финансовом году:

КР < Ф - П + ВКР,

где КР - кассовые расходы; Ф - доведенные объемы финансирования; П - платежи; ВКР - восстановленные кассовые расходы.

Расчетно-денежные документы на осуществление кассового расхода принимаются от получателя средств только в пределах объемов финансирования. При отсутствии на лицевом счете получателя средств объемов финансирования по соответствующим показателям бюджетной классификации Российской Федерации орган Федерального казначейства ведет учет неоплаченных документов к лицевому счету в разрезе показателей бюджетной классификации Российской Федерации. Органы Федерального казначейства, исходя из содержания расчетно-денежного документа, представленного получателем средств, проверяют, не производятся ли получателем средств операции, нарушающие целевое использование бюджетных средств либо относящиеся к авансовым платежам, не предусмотренным законодательством Российской Федерации.

Казначейство способствует более строгому контролю над целевым использованием средств, например, визирует договоры, которые заключают бюджетные организации (только те, что гарантированы бюджетом). Тем организациям, которые находятся на федеральном бюджете, это позволяет правильно планировать свою работу, не допуская несанкционированного роста кредиторской задолженности.

Документы, подтверждающие наличие у получателя средств денежных обязательств, возникших в результате заключения договоров, соглашений, контрактов с исполнителями работ (услуг), оплата которых производится за счет средств федерального бюджета, подлежат обязательному представлению в органы Федерального казначейства.

Полноценный учет бюджетных обязательств позволяет иметь информацию обо всех принятых бюджетными учреждениями обязательствах, которые с течением времени заменяются кассовыми расходами. Внедрение этой системы позволяет отслеживать обязательства на различных стадиях процесса исполнения бюджета, иметь информацию для прогноза наличных средств, необходимых для оплаты расходов, выстраивать очередность платежей из бюджета.

Процедура финансирования состоит в расходовании бюджетных средств. После завершения операций по принятым бюджетным обязательствам завершившегося года остаток средств на едином счете федерального бюджета подлежит учету в доходах федерального бюджета наступившего финансового года в качестве остатка средств. Этапы санкционирования расходов бюджета представлены на рис. 2.12.6.

Рис. 2.12.6. Основные этапы санкционирования при исполнении расходов бюджета

Таким образом, при казначейской системе процесс исполнения бюджета по расходам гораздо более детализирован и позволяет четко контролировать следующие показатели:

1) объемы бюджетных назначений;

2) гарантированные лимиты финансирования (исходя из степени ре* альной обеспеченности расходов источниками финансирования, в пределах которых бюджетная единица приобретает право принимать на себя финансовые обязательства);

3) объемы фактически заключенных соглашений (в пределах предоставленных прав по финансовым обязательствам);

4) объемы произведенных авансовых платежей по заключенным договорам;

5) суммы счетов, предъявляемых к оплате, и объемы других необходимых выплат;

6) суммы средств, причитающихся к выплате после проверки обоснованности предъявленных счетов-фактур, подтверждения оприходования товарно-материальных ценностей и объемов выполненных работ, начисления заработной платы и других видов денежного содержания;

7) сумму фактического перечисления бюджетных средств со счета.

Более детальная казначейская система исполнения бюджета по расходам представлена на рис. 2.12.7. Наличие в Министерстве финансов сведений о состоянии и движении бюджетных средств по всему спектру показателей предоставляет Минфину и главным распорядителям средств широкие возможности для оперативного управления бюджетными ресурсами. С переходом к казначейской системе исполнения бюджетов не изменяется установленный порядок распределения полномочий в области бюджета между федеральной властью и властью на уровне субъектов Федерации.

В целом казначейская система исполнения федерального бюджета позволяет:

1) повысить эффективность использования бюджетных средств в части обеспечения целевой направленности, своевременности и рациональности их расходования;

2) ускорить оборачиваемость бюджетных средств за счет сокращения пробега средств от распорядителя до конечных получателей.

На уровне субъектов РФ и муниципальных образований по всей стране происходит создание соответствующих органов казначейства, но по соглашению администраций субъектов и местных органов с управлениями Федерального казначейства последние могут выполнять функции

Рис. 2.12.7. Схема финансирования расходов при казначейской системе исполнения бюджета

по исполнению соответствующих бюджетов. Отчет об исполнении бюджетов составляет орган, его исполняющий. По федеральному бюджету единая методология отчетности об исполнении федерального бюджета устанавливается Правительством РФ. Правительство же представляет ежеквартальный и годовой отчеты об исполнении федерального бюджета в Федеральное собрание и одновременно один экземпляр отчетов - в Счетную палату РФ. Аналогичный порядок составления и представления отчетности бюджетов других уровней предусмотрен и на уровне субъектов РФ, и на уровне муниципалитетов.

Таким образом, бюджетный процесс завершается составлением и утверждением отчета об исполнении бюджета. Очень важно, чтобы отчет об исполнении бюджета был составлен в соответствии с той структурой и бюджетной классификацией, которые применялись при утверждении бюджета, иначе невозможно будет обеспечить сопоставимость показателей. Не исключена ситуация, когда в ходе проверки бюджета может быть выявлено несоответствие исполнения бюджета принятому закону. В этом случае соответствующий представительный орган имеет право принять решение об отклонении отчета об исполнении бюджета и обратиться в прокуратуру РФ для проверки обстоятельств нарушения бюджетного законодательства и привлечения к ответственности виновных лиц.

Получив отчет, Счетная палата дает заключение по отчету Правительства об исполнении федерального бюджета, в том числе и с включением заключений по разделам и подразделам функциональной классификации в разрезе главных распорядителей бюджетных средств. Госдума рассматривает отчет об исполнении федерального бюджета в течение 1,5 месяцев после получения заключения Счетной палаты. При этом заслушиваются доклады министра финансов, генерального прокурора, руководителя Федерального казначейства.

В случае необходимости, то есть при бюджетных спорах и выявлении нарушений бюджетного законодательства, могут быть заслушаны председатели Конституционного или Высшего арбитражного судов. В результате может бьпъ принято одно из решений: либо об утверждении отчета об исполнении федерального бюджета, либо о его отклонении. В последнем случае к ответственности привлекаются должностные лица, предоставившие недостоверные или неполные сведения по исполнению бюджета.

Контрольные вопросы

1. Объясните термины: «бюджетная система», «бюджетные доходы», «бюджетные расходы», «бюджетные субсидии», «бюджетная классификация», «бюджетный процесс».

2. Охарактеризуйте зависимость типа государственного устройства и бюджетного устройства. Приведите примеры, используя опыт развитых зарубежных стран.

3. Какие этапы можно выделить в развитии бюджетной системы Российской Федерации?

4. Какое значение имеет Бюджетный кодекс Российской Федерации для финансово-правового регулирования бюджетной системы?

5. На каких принципах основана бюджетная система Российской Федерации? Как они согласуются с мировой практикой формирования бюджета?

6. Каким документом регламентируется построение бюджетной классификации Российской Федерации? Какова структура бюджетной классификации?

7. Раскройте структуру классификации доходов бюджетов Российской Федерации по группам и подгруппам.

8. Каковы критерии деления показателей группировки бюджетных расходов? Поясните порядок группировки по каждому критерию.

9. Объясните, почему отличаются доходы бюджетов разных уровней.

10. Чем обосновываются различия в структуре расходов бюджетов разных уровней?

11. Объясните, каково влияние бюджетного дефицита на финансовоэкономическое состояние страны.

12. Сравните обобщенный график проектно-бюджетного календаря в Российской Федерации и в западно-европейских странах.

13. Перечислите основных участников составления проекта федерального бюджета Российской Федерации, какие документы они разрабатывают и предоставляют.

14. Какова роль законодательных органов власти в реализации бюджетного процесса?

15. Какой порядок казначейского исполнения бюджета:

а) в европейских странах;

б) в Российской Федерации?

<< | >>
Источник: Гринкевич Л. С, и др.. ФИНАНСЫ, ДЕНЕЖНОЕ ОБРАЩЕНИЕ, КРЕДИТ: учебное пособие. - Томск: Изд-во НТЛ, 2010. - 704 с.. 2010

Еще по теме Бюджетный процесс:

  1. 5. Бюджетное устройство и бюджетный процесс в Российской Федерации. 5.1.Бюджетная система, принципы ее построения.
  2. Бюджетная система РФ: понятия, принципы формирования, участники бюджетного процесса
  3. Вопрос 27. Бюджетный процесс и бюджетная политика в Российской Федерации
  4. Финансово-бюджетная политика и бюджетный процесс
  5. 10. 1. Понятия бюджетного планирования и бюджетного процесса
  6. Бюджетное планирование и бюджетный процесс
  7. 29. Бюджетное устройство, бюджетный процесс
  8. Бюджетный процесс
  9. 1. Понятие бюджетного процесса
  10. 4. Бюджетный процесс
  11. 15.1. Участники бюджетного процесса
  12. Бюджетный процесс и его участники
  13. 5. Бюджетный процесс в Российской Федерации
  14. Тема 10. Бюджетный процесс.
  15. Глава 10. Бюджетный процесс
  16. 49. Организация бюджетного процесса.
  17. 4. Бюджетный процесс
  18. Бюджетный процесс