Бюджетная система России

Современное государство для реализации своих многочисленных функций осуществляет в различных формах финансовую деятельность, в ходе которой происходит образование, распределение и использование фондов денежных средств.

Эти фонды денежных средств обязательно обособляются в форме бюджетов и внебюджетных фондов и используются строго по целевому назначению. Для обеспечения порядка их формирования и целевого использования принимается законодательный акт, который имеет общегосударственное значение: он устанавливает бюджет государства (бюджет государственного внебюджетного фонда) на конкретный период, сроки и порядок его исполнения, основные назначения по бюджетным ресурсам и бюджетным ассигнациям.

Кроме общегосударственного фонда денежных средств, которым является бюджет центрального правительства, другие органы власти также имеют аналогичные фонды денежных средств для финансового обеспечения соответствующих функций.

Отношения по поводу образования, распределения и использования бюджетных и внебюджетных фондов денежных средств организуются каждым государством, но конкретная форма их организации зависит от государственного устройства того или иного государства и находит свое выражение в бюджетной системе и бюджетном устройстве государства. Обычно бюджетное устройство закрепляется в основном законе страны. Для России таким законом является Конституция Российской Федерации. В то же время конкретные вопросы построения и функционирования бюджетной системы, ее устройства излагаются в другом документе - Бюджетном кодексе Российской Федерации, который был введен в действие Федеральным законом РФ от 9 июля 1999 г. №159-ФЗ «О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями).

Бюджетный кодекс РФ определяет бюджетную систему Российской Федерации как основанную на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемую нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов[22]. Для наиболее полного раскрытия понятия «бюджетная система» необходимо показать взаимосвязь экономических отношений и государственного устройства, норм бюджетного права с бюджетной системой, а также раскрыть содержание таких категорий, как «бюджет», «государственные внебюджетные фонды».

Бюджетное устройство любого государства, т.е. прежде всего организация бюджетной системы, во многом зависит от государственного устройства и определяется им. Это связано с тем, что государственная власть в той или иной стране может быть представлена одним или несколькими уровнями, а государственные функции по-разному осуществляются и распределяются между этими уровнями, поэтому отношения органов власти разных уровней (государственных, региональных, местных) в сфере государственных финансов также различны.

Под формой государственного устройства понимается способ распределения единой государственной власти на территории страны, соотношение властных полномочий центральных и других органов государственной власти (региональных, местных). В зависимости от степени распределения власти между центром и административно-территориальными образованиями все государства принято подразделять на унитарные, федеративные и конфедеративные.

Большинство стран мира относятся к унитарным государствам, т.е. к государствам, в которых административно-территориальные образования не могут действовать автономно от центра, все государственные функции осуществляются под руководством центрального правительства, которое делегирует территориям некоторые полномочия. В таких государствах имеется единая конституция, которой руководствуются как центральное правительство, так и местные органы власти. Бюджетные системы унитарных государств имеют один или два уровня, что соответствует одноуровневой или двух- (много-) уровневой системе правления. Небольшие по площади или численности населения государства вполне могут обходиться одноуровневым бюджетом, как это характерно для Сингапура или Монако, но все же типичной для унитарного государства является двухуровневая бюджетная система (может быть и большее число уровней).

Унитарными государствами с многоуровневыми системами правления являются многие европейские государства: Великобритания, Италия, Испания, Норвегия, Португалия, Франция, Украина, Швеция. На других континентах унитарные государства представлены Китаем, Кореей, Японией, Турцией, Египтом, Новой Зеландией. В то же время имеются примеры, когда на территории одного и того же государства имеются сочетания двухуровневой и трехуровневой систем правления, что отражается и на строении бюджетной системы. Как правило, одно- и двухуровневостъ правления характерны для местного уровня самоуправления.

Так, например, с 1986 г. в Англии одновременно действовали две системы местного самоуправления: в столичных зонах, в которых проживало более трети населения страны, управляли унитарные, т.е. одноступенчатые местные органы власти, а на остальной территории действовала двухступенчатая система, при которой обязанности распределяются между двумя типами местных советов. Советы графств или региональные советы осуществляли большую часть функций органов местного самоуправления, прежде всего перспективного характера; нижняя ступень местного самоуправления, представленная приходскими, городскими или районными советами (окружной совет), имела ограниченные полномочия, занимаясь главным образом вопросами коммунального хозяйства на местах. В то же время в начале 90-х гг. прошлого века возникла тенденция в сторону создания унитарных органов местного самоуправления, которую поддерживало правительство Великобритании как более рентабельную, близкую к населению и менее бюрократическую. В результате парламентских дискуссий, общественного мнения и мнения Комиссии по вопросам местного самоуправления было решено сохранить систему смешанного типа с одновременным упразднением некоторых графств (Эйвон, Кливленд, Хамберсайд, Беркшир) и учреждением вместо них 18 унитарных местных органов власти; кроме того, в больших и средних городах было создано еще 46 новых унитарных органов местного самоуправления[23]. Основным фактором, определяющим сумму расходов местного совета, являются средние нормы расходов, т.е. суммы, которые местные власти должны затрачивать, чтобы обеспечить стандартный уровень обслуживания. Эти нормы устанавливаются правительством ежегодно, но в расчеты норм не входят те виды деятельности местных советов, которые финансируются с помощью целевых правительственных субсидий. Расходы советов могут быть ниже или выше, чем положено по нормам, но правительство устанавливает верхний предел для общей суммы расходов каждого совета.

Вышеприведенный пример только подчеркивает то обстоятельство, что при унитарной системе правления различия в рамках местных бюджетов не имеют для населения существенного значения, так как в таких странах имеется единый бюджет, через который реализуются единые государственные программы, одинаковые для всех территорий, осуществляется единый бюджетный процесс. Населению унитарного государства предоставляются одни и те же услуги независимо от места проживания. Бюджетный процесс в унитарном государстве является единым.

В то же время по степени централизации (децентрализации) функций унитарные государства различаются между собой: есть государства, тяготеющие к децентрализации и находящиеся в процессе создания федеративной системы (ЮАР, Бельгия, Испания). Так, например, в феврале 2005 г. Конгресс депутатов Испании рассматривал одобренный парламентом автономной области Страна Басков проект нового статуса области («план Ибарренче»), в соответствии с которым Страна Басков должна отделиться от федерального центра, т.е. выйти из состава Испании в одностороннем порядке на основе результатов внутриавтономного референдума.

Кроме басков о своей независимости от центра в последние годы высказывались лидеры двух наиболее экономически развитых испанских автономий - Галисии и Каталонии. Не исключено, что Испания из унитарного государства может постепенно превратиться в федеративное, в котором нынешние автономии, претендующие на самостоятельность, трансформируются в свободно присоединившиеся к Испании независимые государства.

Есть государства с большой степенью централизации и подотчетностью центру (Швеция, Франция, Норвегия). В целом же бюджетную систему унитарного государства можно охарактеризовать как централизованную.

В то же время многие развитые в промышленном отношении государства имеют федеративную систему государственного правления, при которой входящие в государство административно-территориальные образования имеют собственную государственность (автономию, суверенитет). Как правило, это государства с большой численностью населения и такой же территорией: Австралия, Австрия, Бразилия, Германия, Индия, Канада, Малайзия, Мексика, Нигерия, Пакистан, Россия, США. Эти разные государства объединяет наличие территориального (регионального) уровня правления с соответствующим бюджетом, который служит наряду с федеральным бюджетом средством проведения государственной политики на территориях в пределах бюджетных компетенций, распределенных между центром и территориями. Бюджетная система федеративного государства имеет, как правило, три уровня: федеральный уровень или уровень центрального правительства, региональный или субфедеральный уровень, т.е. уровень субъектов федерации, и местный уровень.

В федеративном государстве действует единая Конституция федерации, но наряду с ней субъекты - члены федерации - имеют свои конституции или другие субнациональные законы, имеющие статус основного закона члена федерации (штата, земли, провинции, территории, кантона, области, округа и т.д.).

Правительства субъектов федерации самостоятельно составляют и утверждают свои бюджеты через собственные выборные органы. Государственный бюджет такого государства, как правило, не консолидирует финансовые ресурсы всех членов федерации. Наличие относительно самостоятельного территориального уровня правления и финансирова-

ния позволяет центру не вступать в непосредственные финансовые отношения с местными органами власти, так как это осуществляется через средний промежуточный уровень - уровень субъекта федерации.

По степени децентрализации полномочий и обязанностей федеративные государства очень сильно различаются. Так, например, Россия является федеративным государством, тяготеющим к унии; в частности, налоговая система РФ в настоящее время - это система унитарного государства, которая сочетается с трехуровневой бюджетной системой федеративного государства с двумя подуровнями местных бюджетов.

В то же время бюджетная система другого федеративного государства - США - предельно децентрализована, вплоть до того, что многие штаты имеют даже иное (по дате) начало бюджетного года, чем это установлено в целом для самой федерации. В таких государствах бюджетный процесс не является единым.

В Соединенных штатах Америки строение самого государства и его бюджетной системы шло путем делегирования штатами полномочий федеральному центру, т.е. снизу вверх, что и предопределило децентрализацию бюджетной системы США. В частности, финансовый год в отдельных штатах может отличаться по дате его начала как от других штатов, так и от федерации. Для сравнения: в России традиционно полномочия передавались сверху вниз, от центра к регионам, поэтому бюджетная система Российской Федерации централизованна, а финансовый год является единым для всех уровней бюджетной системы.

Поэтому бюджетные системы различаются, прежде всего, степенью самостоятельности бюджетов, входящих в ее состав, распределением полномочий между уровнями бюджетной системы. Бюджетные системы американского типа децентрализованы, входящие в них бюджеты самостоятельны и автономны, налоги разграничены между уровнями бюджетной системы, финансовая помощь из центра ограничена по минимуму.

В централизованной модели европейского типа возможность получения финансовой помощи из федерального центра сочетается с самостоятельностью региональных и местных бюджетов, не доходящей до автономии. Бюджетные системы, относящиеся к централизованной модели, различаются по степени централизации: имеются умеренноцентрализованные бюджетные системы (Германия) и максимальноцентрализованные (Российская Федерация).

Конфедеративные государства являются постоянным союзом суверенных государств, возглавляемым межправительственным органом. Страны, входящие в состав конфедерации, имеют собственные бюджетные и налоговые системы, а бюджет конфедеративного государства формируется за счет взносов стран - членов конфедерации, а также за счет собственных доходов. Так, бюджет союзного государства (Союз Белоруссии и России) ежегодно утверждается и его доходы формируются за счет безвозмездных перечислений - отчислений государств- участников, а также доходов от владения, пользования и доверительного управления имущества, находящегося в собственности Союзного государства.

Центральный орган конфедерации является представителем членов конфедерации, выполняющим преимущественно посреднические функции, поэтому он имеет ограниченные полномочия в налогообложении и финансировании. Решения центра конфедерации часто носят рекомендательный характер, но в случае принятия соглашения о совместных действиях действия стран - членов конфедерации по реализации соглашения являются обязательными.

Так, Европейский союз включает Европейское сообщество, в которое входят такие государства, как Австрия, Бельгия, Германия, Дания, Греция, Ирландия, Италия, Испания, Великобритания, Нидерланды, Португалия, Финляндия, Франция, Швеция, Люксембург. Границы ЕС постепенно расширяются, увеличивается количество стран - участниц ЕС: например, в мае 2004 г. прибалтийские страны бывшего СССР - Литва, Латвия, Эстония, вступили в ЕС; одновременно были приняты в ЕС и бывшие страны социалистического Содружества, в т.ч. Польша, Венгрия, Болгария.

Основными направлениями межправительственного сотрудничества являются внешняя и внутренняя политика, обеспечение безопасности и юстиции. Деятельность сообщества осуществляется на основе двух видов документов:

1) постановлений, которые являются юридически обязательными и непосредственно применимыми во всех странах - членах ЕС;

2) директив, обязательных для государств-членов, но дающих возможность национальным властям самостоятельно принимать решения по поводу способов и методов исполнения.

Европейский парламент принимает годовой бюджет Сообщества по соглашению с Советом ЕС, а аудиторский суд осуществляет надзор за исполнением бюджета Сообщества и помогает бороться с неэффективным расходованием средств, с их нецелевым использованием. В состав суда входит по одному представителю от каждого государства-члена.

В 2009 г. исполнилось 713 лет Швейцарской Конфедерации, которую образуют 26 административных единиц - 20 полных кантонов и 6 полукантонов. По Конституции Швейцария определяется не как государство, а как объединение кантонов, которые имеют всю полноту власти. Исключение составляют случаи, когда компетенция делегируется на уровень Конституции, высшая государственная власть принадлежит не президенту, а Федеративному Совету. При этом страна имеет центральный бюджет, из которого оказывается финансовая помощь кантонам. На примере Швейцарии видно, что могут быть государства со сложным устройством, сочетающим в себе форму Конфедерации, но по сути являющиеся федеративными.

В настоящее время в процессе создания конфедеративного государства находится Союз России - Белоруссии.

2.2.

<< | >>
Источник: Гринкевич Л. С, и др.. ФИНАНСЫ, ДЕНЕЖНОЕ ОБРАЩЕНИЕ, КРЕДИТ: учебное пособие. - Томск: Изд-во НТЛ, 2010. - 704 с.. 2010

Еще по теме Бюджетная система России:

  1. Бюджетное устройство и бюджетная система
  2. 5. Бюджетное устройство и бюджетный процесс в Российской Федерации. 5.1.Бюджетная система, принципы ее построения.
  3. 3. Бюджетная система. Государственные расходы. Бюджетно-налоговая политика.
  4. Вопрос 19. Бюджетное устройство и бюджетная система. Модели построения бюджетной системы в федеративных и унитарных государствах
  5. Бюджетная система РФ: понятия, принципы формирования, участники бюджетного процесса
  6. 3.2. Бюджетное устройство и бюджетная система
  7. 6.3. Бюджетная система
  8. 61. Бюджетная система РФ
  9. Бюджетная система страны
  10. Бюджетная система Российской Федерации
  11. 2. Бюджетное устройство и бюджетная система РФ
  12. 7. БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  13. 1.1. Бюджет, бюджетная система.
  14. 2.4. Бюджетное устройство и бюджетная система Российской Федерации
  15. Бюджетное устройство и бюджетная система РФ
  16. БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА
  17. Бюджетное устройство и бюджетная система
  18. Раздел 2 Бюджетная система Российской Федерации в современных условиях
  19. Бюджетная система России
  20. Бюджетное устройство и бюджетная система