Социально-экономическая сущность бюджета

Центральное место в любой финансовой системе занимает бюджет (от англ, budget — сумка, кошелек). В Англии бюджетом называли отчет канцлера казначейства (министра финансов) в палате общин, в котором содержались цифровые данные об истекшем финансовом годе и предложения на будущий.

В финансовой теории и практике существуют различные подходы к трактовке понятия «бюджет», что обусловлено многогранностью бюджета как социально-экономического явления.

Применительно к публичным финансам (государственным и муниципальным финансам) под бюджетом традиционно понимают денежные фонды, формируемые для обеспечения функций и задач соответствующих органов власти (государственной, местной). Эта трактовка раскрывает содержание бюджета как социально-экономического явления; показывает его роль в общественном воспроизводстве; создает понимание бюджета как источника денежных средств, находящихся в распоряжении органов государственной власти или местного самоуправления и необходимых им для реализации своих функций и проведения экономической и финансовой политики.

Как финансовый план бюджет — это роспись государственных (муниципальных) расходов и предполагаемых для их покрытия доходов. Бюджет как финансовый план закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных отношений, координирует и организует деятельность всех участников бюджетного процесса. Координация осуществляется через взаимосвязь показателей бюджета с показателями других финансовых планов и инвестиционных программ. Так, в финансовых планах предприятий фиксируются размеры платежей в

бюджет; средства, выделяемые по смете казенным учреждениям, полностью проходят по расходной части соответствующего бюджета.

Бюджет составляется на определенный период, обычно на один год. В некоторых странах бюджетный год совпадает с календарным годом (Италия, Франция, ФРГ). Во многих странах устанавливаются различные даты начала и окончания финансового года: в США он начинается 1 октября и заканчивается 30 сентября; в Швеции — соответственно 1 июля и 30 июня; в Японии — 1 апреля и 31 марта; в Турции — 1 марта и 28 февраля. В России бюджетный год совпадает с календарным (сохранена старая традиция) — начинается 1 января и заканчивается 31 декабря.

Как юридически оформленный документ бюджет имеет силу нормативного правового акта. Так, федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов; бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов — в форме законов субъектов РФ; местные бюджеты — в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований.

Как экономическая категория бюджет представляет собой экономические (денежные) отношения, возникающие между органами государственной власти (местного самоуправления) и юридическими (физическими) лицами по поводу перераспределения валового внутреннего продукта и части национального богатства с целью образования фондов денежных средств формируемых органами государственной власти и местного самоуправления для удовлетворения общественных потребностей.

Бюджетные отношения характеризуются следующими важнейшими признаками (свойствами): это экономические отношения; они всегда носят денежный характер; характер этих отношений всегда распределительный; они связаны с образованием и использованием фондов денежных средств.

Особенности бюджетных отношений заключаются в следующем:

• обязательным субъектом бюджетных отношений выступают публичные органы государственной власти или муниципальных образований (в лице федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления);

• бюджетные отношения — это перераспределительные отношения (отношений первичного распределения в бюджете нет).

Роль бюджета как финансовой базы деятельности органов власти определяется системой хозяйствования, принятой в стране; задачами, решаемыми обществом; историческими и национальными традициями.

В царской России под бюджетом понимался финансовый план ведения государственного хозяйства на данный период времени. Бюджет включал текстовую часть, где определялись общие нормы составления финансового плана, и сам финансовый план, который назывался государственной росписью доходов и расходов. На основании Высочайшего указа Министр Финансов проект государственной росписи доходов и расходов вместе с обосновывающими материалами и отчетом Государственного Контроля об исполнении росписи за предыдущий год вносил в Государственный Совет и Государственную Думу. Бюджет был единым, включал все доходы и расходы, связанные с ведением государственного хозяйства. Считалось неудобным, если области (территории), на которые делилась страна, будут собирать и тратить свои доходы отдельно и только остатки отсылать в центральную кассу. Первоначально бюджет составлялся на 2—3 года и более, затем только на один год. Объясняли это тем, что прежде жизнь текла медленным темпом, доходы и расходы государства отличались большей устойчивостью и за 2—3 года существенно не изменялись. Теперь жизнь течет быстро, поэтому необходимо чаще пересматривать и изменять бюджет применительно к новым условиям жизни. Роспись делили на две части: 1) постоянную или консолидированную; 2) меняющуюся. Консолидированная часть доводилась до сведения законодательной власти, что позволяло больше времени оставить на обсуждение меняющейся части. Доходы по консолидированной части продолжали собираться, а все расходы из консолидированного фонда исполняться даже тогда, когда законодательная власть не утверждала роспись в целом. Таким образом, конфликт исполнительной власти и законодательной не приводил к полной остановке государственного механизма. Меняющаяся часть должна была удовлетворять вновь нарождающиеся потребности и экстраординарные случаи (например, вызванные войной). Нередко вновь нарождающиеся потребности относились на счет земских и местных средств, за невозможностью удовлетворить их из средств общегосударственных. Кроме деления на консолидированную и меняющуюся части, роспись делилась еще на: 1) обыкновенные доходы; 2) обыкновенные расходы; 3) чрезвычайные расходы. Роспись имела вид таблицы, где в определенной последовательности разме- щались доходы и расходы. В росписи расходы располагались по министерствам, что было удобно с точки зрения управления (в то же время в Англии расходы распределялись по целевому назначению, например, все расходы на образование, в каком бы министерстве они ни совершались, заносились вместе под одну рубрику). Для правильной группировки доходов и расходов применялась сметная классификация.

В СССР государственный бюджет являлся единым централизованным фондом страны. Через государственный бюджет достигалась очень высокая степень концентрации и централизации ресурсов, регулировались все важнейшие народно-хозяйственные пропорции (отраслевые, территориальные). При этом использовалось в основном количественное влияние бюджета, широко практиковалась индивидуальная система изъятия части доходов у предприятий в доход бюджета (система «отчислений»).

В Российской Федерации бюджет перестал быть единым централизованным фондом. Существенно сократились масштабы перераспределения через бюджет, сузилась степень централизации доходов в федеральный бюджет страны, возросло значение бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов, что породило совершенно новую систему взаимоотношений между федеральными, региональными и местными органами власти и управления. Стали необходимы новые параметры для формирования бюджетных доходов и расходов. Вместо индивидуальной системы изъятия доходов для конкретных предприятий («отчислений»), как не отвечающей рыночным основам хозяйствования, осуществлен переход к системе налоговых платежей. В настоящее время в Российской Федерации ведется работа по реформированию бюджетного процесса, вводится бюджетирование, ориентированное на результат, соответствующее передовым образцам и лучшей практике управления общественными финансами.

Бюджет является важным показателем экономики общественного сектора. Роль и масштабы этого сектора обычно выражают удельным весом государственных расходов в валовом внутреннем продукте (ВВП).

В развитых странах доля совокупных расходов государства в ВВП колеблется от 32 до 58 % (очень высокая доля государства в ВВП), что объясняется значительными социальными расходами в силу неспособности рыночной системы брать их на себя. Например, к концу 90-х гг. XX в. в ФРГ - 46,9 %, Японии - 36,9, США - 32,8, Швеции — 58,5, Франции — 54,3 %. Для развивающихся стран эта доля значительно ниже[27] [28].

Основные показатели, характеризующие федеральный бюджет России, приведены в табл. 7.1.

Таблица 7.1. Показатели федерального бюджета Российской Федерации2

Показатели 2010 г. 2011 г. 2012 г. 2013 г. 2014 г. 2015 г.
Объем ВВП, млрд руб. 45 175,0 53 332,0 61 238,0 66515,0 73 993,0 82 937,0
Доходы бюджета, млрд руб. 7875,0 11 121,4 12 914,6 12 866,0 14 063,4 15 615,5
Расходы бюджета, млрд руб. 10 256,4 11 121,4 12 957,3 13 387,3 14 207,0 15 626,3
Доля доходов в ВВП, % 17,4 20,8 20,8 19,3 19,0 18,8
Доля расходов в ВВП, % 22,7 20,8 21,2 20,1 19,2 18,8

Ключевое влияние на проявление роли бюджета оказывают следующие обстоятельства.

Во-первых, у государства есть активы и обязательства, вытекающие из законов или устанавливаемые в договорах. Исторически у государства сложился особый финансовый актив, недоступный частному бизнесу, — способность взимать налоги и тем самым обеспечивать свой суверенитет за счет налогов. Многие нефинансовые активы, такие как оборонные объекты, общественные сооружения, национальные парки и леса, тоже находятся у государства не ради прибыли, а для общественной пользы. Главное обязательство государства — защищать нацию и обеспечивать общее благополучие — не имеет аналога в частном секторе. Постепенно государство стало само производить социально-ориентированные услуги в сфере образования, здравоохранения, культуры и т. д., т. е. стало участником частных (гражданских отношений). Эти отношения устанавливаются договором двух сторон. Таким образом, часть активов и обязательств государства имеет публичную (общественную) природу возникновения и устанавливается законом, другая часть возникает из гражданско-правовых отношений и устанавливается договором.

Во-вторых, в рыночной экономике неизбежно возникает конкуренция за потребителя (услуги, товары). Но добросовестная конкуренция возможна лишь тогда, когда для всех участников экономических отношений созданы равные конкурентные возможности. Поскольку государство перестало быть монополистом в производстве социально-ориентированных услуг, то рынку и потребителям этих услуг важно знать, во сколько реально обходится производство той или иной услуги, как они соотносятся со стоимостью аналогичной услуги, произведенной в других секторах экономики.

В-третьих, немаловажную роль играет политический фактор. В рыночной экономике с демократической формой правления происходит конкуренция не только за потребителя произведенных услуг, но и за голоса избирателей. Политикам необходима информация, отражающая будущие финансовые последствия проводимой текущей финансовой политики. Например, общий объем продолжающихся финансовых обязательств, на которые должны быть ассигнованы средства в предстоящем периоде. Однако в части социальных и других обязательств важно видеть не столько их общий объем, сколько то, какие именно законы их порождают, с тем чтобы иметь возможность своевременно и осознанно пересмотреть такие законы.

В-четвертых, многие государства являются участниками международных финансовых рынков. Выступая заемщиком, государство должно убедить кредиторов в том, что в состоянии отдать долг. Кредиторов мало интересует текущий (кассовый) профицит или дефицит бюджета. Для них важно соотношение всех активов и обязательств заемщика, т. е. его способность не сейчас, а в будущем рассчитаться по долгам. Инвестор, в условиях отсутствия необходимой информации, закладывает риск в стоимость ценных бумаг, тем самым увеличивает бремя обслуживания долга для заемщика.

В-пятых, мировая практика достаточно четко определила основные принципы формирования финансовой отчетности сектора государственного управления. Для отчетности об операциях правительства на основе метода начислений существует два вида стандартов: «Руководство по статистике государственных финансов», разработанное Международным валютным фондом, и Международные стандарты финансовой отчетности в государственном секторе, разработанные Международной федерацией бухгалтеров. Применение этих стандартов дает возможность формировать полную информацию о секторе государственного управления.

С учетом вышеперечисленных обстоятельств представление о сущности бюджета и его роли в рыночной экономике дают следующие важнейшие концепции и теоретические положения, описанные в классической и современной отечественной и зарубежной литературе.

Концепция двойного бюджета предполагает, что раздельно формируются текущие расходы (текущий бюджет) и капитальные расходы (капитальный бюджет).

Деление расходов в зависимости от их экономического содержания на текущие расходы и капитальные расходы является важным обстоятельством в устройстве государственного бюджета. Текущими называются расходы на государственное потребление, а капитальными — расходы на приобретение вновь произведенных активов. Текущие расходы покрываются за счет налогов, а капитальные — за счет заемных средств.

Существование двойного бюджета (текущего и капитального) имеет свои преимущества, поскольку двойной бюджет:

• учитывает неодинаковую экономическую природу текущих и капитальных расходов;

• вызывает необходимость увязывать инвестиции с ключевыми целями правительства;

• развивает конкуренцию между инвестиционными проектами, предлагаемыми разными государственными структурами;

• создает возможность использования средств капитального бюджета для финансирования инновационных проектов, предусматривающих оказание обществу новых услуг или улучшение качества прежних услуг;

• помогает экономике страны в случае замедления ее роста и снижения частных инвестиций путем использования средств капитального бюджета.

Однако в двойном бюджете может возникнуть дублирование расходов; потребуется применение методов двойного бюджетирования или раздельного планирования; любое разделение бюджета повышает риски для его сбалансированности; у различных лиц возникают стимулы к завышению затрат, максимальному увеличению «своей» части расходов бюджета.

Раздельное формирование текущего и капитального бюджета практикуется рядом развивающихся стран из-за оказываемой им крупномасштабной помощи доноров и международных кредиторов.

Концепция единого (глобального) бюджета исходит из того, что текущие и капитальные расходы планируются, рассматриваются и утверждаются вместе в рамках единого бюджета. Единый бюджет считается соответствующим передовым принципам управления общественными финансами, практикуется в развитых странах мира (в том числе в США, Германии, Франции, Швеции, Великобритании и др.). В основе такого подхода лежат следующие ключевые элементы: использование принципа полных затрат на реализацию инвестиционных проектов; учет расходов на текущее обслуживание инвестиционных проектов в их стоимости.

Концепция управления ресурсами основана на том, что бюджет в основном формируется путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей.

Концепция управления результатами требует, чтобы бюджет формировался исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные расходы имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность министерств: устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана; формируется общая сумма ассигнований на выполнение определенных функций и программ, а детализация направлений их использования осуществляет министерство; создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т. д.); приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности министерств ведется по достигнутым результатам.

Концепция многолетнего бюджета. Для реализации концепции управления результатами бюджет должен быть многолетним. Принцип многолетнего бюджетного планирования применяется в Канаде, Нидерландах, Франции, Австралии, Великобритании, Новой Зеландии и других развитых странах. Как правило, многолетний бюджет:

• подготавливается правительством;

• вносится единым документом на рассмотрение (одобрение) органами законодательной власти, парламентами;

• имеет ведомственный разрез;

• формируется на три года.

Многолетний бюджет обеспечивает преемственность и предсказуемость не только бюджетной, но и макроэкономической, налоговой и денежно-кредитной политики, способствует устойчивости бюджетной системы, позволяет ведомствам планировать свою деятельность на среднесрочный период, заключать долгосрочные контракты, повышает результативность использования бюджетных средств.

При формировании и утверждении многолетнего бюджета используется метод «скользящей трехлетки», в рамках которого первый год перспективного финансового плана является проектом бюджета на очередной год, а остальные проектировки задают предсказуемые параметры расходов и доходов на следующие два года. Ранее утвержденные проектировки ежегодно сдвигаются на год вперед и становятся основой нового проекта бюджета. При этом утверждение законом проектировок на 2-й и 3-й годы не означает запрета на их корректировку в следующем бюджетном цикле. Для этого министерства наделены достаточно широкими бюджетными полномочиями. В частности, если по тем или иным причинам нет возможности использовать ассигнования первого года «трехлетки», то образующиеся остатки заранее прогнозируются. В этом случае министерство в рамках трехлетнего бюджета может «обменять ассигнования», т. е. использовать в первом году часть ассигнований, предусмотренных ему на второй и третий годы, и сдвинуть на более поздние сроки использование соответствующей части ассигнований первого года. Очевидно, что при формировании бюджета на последующие три года эти изменения должны быть учтены.

Первый год трехлетнего бюджета утверждается традиционно, т. е. как утверждается закон о бюджете на соответствующий финансовый год со всеми текстовыми статьями. Второй и третий годы утверждаются отдельным приложением к закону о бюджете на первый год, и есть только одна текстуальная ссылка на эти приложения. Когда завершается первый год «бюджетной трехлетки», по нему формируется отчет. Далее первым годом становится второй год «трехлетки» и добавляется еще один.

Концепция принятых и новых бюджетных обязательств. Закон о бюджете, являясь юридическим документом, в большей степени направлен на ограничение возможности принятия новых обязательств. Во многих странах возможность в процессе рассмотрения закона о бюджете устанавливать ограничения на принятие новых обязательств реализована через такие бюджетные процедуры, как бюджет принятых обязательств и бюджет новых обязательств. Это позволяет органу власти сосредоточить свое внимание на новых государственных программах, порождающих бюджетные обязательства, и не тратить время на обсуждение ранее санкционированных обязательств.

Программное бюджетирование (программный бюджет). Одним из первых опытов практической реализации программно-целевого метода планирования стал план ГОЭЛРО, разработанный в России еще в 1920 г. специально созданной Государственной комиссией по электрификации России. План ГОЭЛРО содержал элементы, присущие современному пониманию программно-целевого подхода.

С середины 50-х годов XX в. этот метод стал применяться в США для планирования развития сложных систем различной природы.

В СССР программно-целевой метод использовался при решении проблем развития систем вооружения и военной техники, проведении НИОКР.

В основе программно-целевого метода планирования лежат три основных понятия: цель, программа и ресурсы.

Под целью понимается либо состояние, в котором сложная система должна оказаться в процессе управляемого развития, либо набор требований, которым в этом случае она должна удовлетворять.

Программой называется упорядоченный комплекс мероприятий, направленных на достижение целей управления. Выполнение мероприятий, предусмотренных программой, связано с затратами различных ресурсов: материальных, финансовых, людских.

Сущность программно-целевого метода состоит в обосновании и выборе по заданному критерию совокупности проблем и системы целей развития того или иного объекта или сферы хозяйствования; разработке комплекса мероприятий, необходимых для достижения этих целей; рациональном увязывании целей развития с временем их достижения и потребными для этого ресурсами.

Финансовые ресурсы увязываются с целями развития и временем их достижения путем разработки многолетнего «скользящего» плана расходов. Каждый год плана корректируется на основе ожидаемого плана текущего года. Показатели при этом передвигаются (скользят) по многолетней шкале на год (следующий за отчетным) вперед. Плановые показатели первого предстоящего года являются директивными (обязательными для включения в бюджет соответствующего года), а последующих лет — ориентировочными.

Программно-целевое бюджетное планирование в Российской Федерации применяется в основном на федеральном уровне и осуществляется в форме федеральных целевых программ. Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ определяет Правительство РФ.

Федеральная целевая программа увязывает по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации. Каждая федеральная целевая программа содержит сведения о распределении объемов и источников финансирования по годам. Федеральная целевая программа может включать несколько подпрограмм, направленных на решение конкретных задач в рамках программы. Деление целевой программы на подпрограммы осуществляется, исходя из масштабности и сложности решаемых проблем, а также необходимости рациональной организации их реализации.

Применение федеральных целевых программ может стать базой к формированию программного бюджета. Программный бюджет отличается от традиционного тем, что все или почти все расходы включены в программы и каждая программа своей целью прямо увязана с тем или иным стратегическим итогом деятельности ведомства. Бюджетные средства выделяются не на основании ведомственных заявок и смет, а только в соответствии с целями программ.

Признанными лидерами в применении программного бюджета являются США, Великобритания, Канада, Австралия, Франция, Бразилия, ЮАР, Южная Корея. Вместе с тем во многих странах результаты «встраивания» программного бюджета в систему управления общественными финансами оказались далеко не однозначными. Значительную трудность представляют разработка программной классификации; формулировка показателей, достижение которых будет восприниматься как конкретный результат программы; выработка стандартной методологии составления целевых программ; описание языком целевых программ всей совокупности расходов, которые осуществляются бюджетом; стремление ведомств максимизировать возможные программные расходы и др.

Бюджетирование у ориентированное на результат (БОР) — метод бюджетного планирования, обеспечивающий взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и конечными результатами их использования в соответствии с приоритетами государственной политики[29].

Ориентированное на результат бюджетирование во многом схоже с программно-целевым методом, так как в его основе лежит установление количественно измеряемых целей и средств, необходимых для их достижения.

В отличие от целевых программ БОР не требует создания специальных структур в виде дирекций, межведомственных комиссий или некоммерческих организаций и может применяться на уровне линейных министерств и ведомств. Бюджеты этих министерств принимают форму программ, имеющих конкретные измеримые цели и соответствующие ресурсы. Руководители министерств имеют возможность гибко использовать выделенные средства сообразно целям своей программы.

Бюджетирование, ориентированное на результат, предполагает отличный от привычного (сметного финансового планирования) способ определения потребностей в денежных средствах. Если традиционно основой определения потребностей служат различные физические параметры (численность персонала, квадратные метры и т. п.), то в бюджетировании, ориентированном на результат, основой являются расходные обязательства, объем которых зависит от эффективности уже произведенных расходов.

Цели и задачи, установленные в начале бюджетного года, сравниваются с результатами, достигнутыми в конце года, и если декларированные цели не были достигнуты, это может послужить основанием для отказа в дополнительных ассигнованиях или сокращения выделяемых средств. При этом уровень расходных обязательств может меняться от года к году в зависимости от оценки эффективности расходов в конце периода.

При бюджетировании, ориентированном на результат, государство осуществляет расходы только в тех сферах, в которых от них получает максимальную отдачу, а министерства и ведомства не могут получать средства в том же или возрастающем объеме просто по инерции.

В Российской Федерации элементы метода бюджетирования, ориентированного на результат, стали внедряться с 2004 г. На федеральном уровне БОР реализуется посредством внедрения в бюджетный процесс определенных правил и процедур.

К инструментам БОР относятся: доклады о результатах и основных направлениях деятельности; реестр расходных обязательств; целевые программы (ведомственные, федеральные, региональные, муниципальные, долгосрочные); обоснование бюджетных ассигнований; трехлетний бюджет или среднесрочный финансовый план (в случае принятия однолетнего бюджета); государственное (муниципальное) задание; стандарты (регламенты) государственных услуг и функций; мониторинг финансового менеджмента.

Указанные инструменты призваны изменить схему организации бюджетного процесса таким образом, чтобы планирование, исполнение и контроль бюджетных средств осуществлялись из необходимости достижения целей, задач и показателей результата деятельности органов власти всех уровней.

7.2.

<< | >>
Источник: Климович В.П.. Финансы, денежное обращение и кредит : учебник /В.П. Климович. — 4-е изд., перераб. и доп. — М., 2015. — 336 с.. 2015

Еще по теме Социально-экономическая сущность бюджета:

  1. 1. Социально-экономическая сущность государственного бюджета
  2. 3.1. Социально-экономическая сущность и роль бюджета
  3. 7.1. Социально-экономическая сущность и функции бюджета государства
  4. 16.1. Социально-экономическая сущность бюджета и бюджетной системы
  5. 7. 1. Социально-экономическая сущность и роль бюджета государства
  6. ЛЕКЦИЯ № 4. Социально-экономическая сущность финансов. Сущность, функции и виды денег
  7. 1. Экономическая сущность и содержание бюджета
  8. 1. Экономическая сущность и содержание бюджета
  9. 3. Доходы государственного бюджета. Экономическая сущность налогов.
  10. 2.1. Причины экономических кризисов в РФ, их сущность и социально-экономические последствия
  11. 1. Социально-экономическая сущность государственного кредита
  12. 2.3.1. Социально-экономическая сущность государственных и муниципальных финансов